Аналітичний звіт щодо корупційних ризиків у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності публічної адміністрації в Україні
Відділ проблем економічної злочинності
Директорат з питань співробітництва
Генерального директорату прав людини і правових питань
квітень 2009 р.
Підтримка належного урядування: проект протидії корупції в Україні
(UPAC)
ТЕХНІЧНИЙ ДОКУМЕНТ – АНАЛІТИЧНИЙ ЗВІТ ЩОДО КОРУПЦІЙНИХ РИЗИКІВ У СФЕРАХ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ ТА КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В УКРАЇНІ
Підготував
Центр політико – правових реформ
Висловлені в цій роботі погляди
належать авторові і не обов’язково
відображають офіційну позицію
Ради Європи
ЗМІСТ
3.1 РОЗДІЛ 1. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ, ЗАГАЛЬНІ ДЛЯ ВСІЄЇ СИСТЕМИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ
3.1.1 Інституційні та функціональні конфлікти інтересів у системі публічної адміністрації
3.1.2 Слабкість інституту публічної служби в Україні
3.1.6 Неефективність зовнішнього контролю за діяльністю публічної адміністрації
3.2 РОЗДІЛ 2. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ У СФЕРІ НАДАННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ ПОСЛУГ
3.2.2 Обмежені можливості приватної особи щодо вибору способу звернення за адміністративною послугою 3.2.3 Загальна складність процедури надання багатьох адміністративних послуг
3.2.4 Брак інформації про процедуру надання адміністративних послуг
3.2.5 Обмежений доступ до органу публічної адміністрації, який надає адміністративні послуги
3.2.6 Необґрунтовано великі строки надання окремих адміністративних послуг
3.2.7 Невпорядкованість оплати за адміністративні послуги, встановлення додаткових «платних послуг»
3.2.8 Територіальний монополізм у наданні адміністративних послуг
3.3 РОЗДІЛ 3. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ В КОНТРОЛЬНО-НАГЛЯДОВІЙ ДІЯЛЬНОСТІ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ
3.3.7 Велика різниця у визначенні найменшого і найбільшого розміру штрафів (Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. Г.А. Сатарова, М.А. Краснова. – М., 2004. - С. 20 // web: www.indem.ru)
3.3.8 Співпадіння складів адміністративних проступків і злочинів (Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. Г.А. Сатарова, М.А. Краснова. – М., 2004. - С. 22, 23 // web: www.indem.ru.)
У цьому звіті представлені результати дослідження корупційних ризиків у двох сферах діяльності органів публічної адміністрації: надання адміністративних послуг та контрольно-наглядовій діяльності. З цією метою було здійснено камеральний аналіз потенційних корупційних ризиків, сформульовано рекомендації щодо їх усунення (мінімізації), а також проведено оцінку обґрунтованості названих ризиків та запропонованих рекомендацій з використанням загального анкетування (опитування) населення, фокус-груп з підприємцями та глибинних інтерв’ю з посадовими особами органів державної влади та місцевого самоврядування.
Аналітична частина дослідження проводилася неурядовою організацією - Центром політико-правових реформ протягом січня 2008 – квітня 2009 років. Соціологічна частина дослідження проводилася Фондом «Демократичні ініціативи» у березні 2009 року. Проект здійснено в рамках антикорупційного проекту UPAC, що впроваджується Радою Європи та фінансується здебільшого ЄС (Підтримка належного урядування: Проект протидії корупції).
З урахуванням результатів соціологічних досліджень основними корупційними ризиками у сфері надання адміністративних послуг можна назвати:
1) загальну складність процедури надання адмiнiстративних послуг;
2) необґрунтовано великі строки надання окремих адмiнiстративних послуг;
3) брак iнформацiї про процедуру надання адмiнiстративних послуг;
4) обмежений доступ до адміністративних органів, що надають послуги (обмежений час прийому, черги тощо).
В контрольно-наглядовій сфері основними корупційними ризиками визнано:
1) необґрунтовано широкі втручальні повноваження багатьох адміністративних органів щодо припинення/заборони діяльності (зокрема, суб’єктів господарювання);
2) існування в деяких адміністративних органів необґрунтованих повноважень щодо проведення перевірок «на місці» («на об’єкті»);
3) спрямованість діяльності контрольно-наглядових органів на покарання, а не на усунення порушень або їх попередження.
Для усунення (мінімізації) корупційних ризиків у аналізованих сферах діяльності органів публічної адміністрації були підготовлені відповідні рекомендації (додаються окремо), які адресовано різним суб’єктам державної політики (Верховній Раді, Кабінету Міністрів, Міністерству юстиції), а також керівникам органів публічної адміністрації (в частині організаційних заходів). Останнє особливо важливо в українських умовах, адже багато заходів можна впроваджувати без зміни законодавства.
Варто також відзначити, що абсолютна більшість експертних рекомендацій щодо мінімізації корупційних ризиків була підтримана і населенням загалом, і підприємцями як окремою цільовою групою, і представниками органів влади.
Одним з загальних висновків аналітичного дослідження є визнання надзвичайної вважливості проведення адміністративної реформи (реформи органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, реформи публічної служби, зміни процедур прийняття політичних рішень та впорядкування адміністративної процедури) для попередження корупції. Адже в першу чергу необхідно усувати умови для корупції, а не лише боротися з наслідками. Не менш важливе значення для боротьби з корупцією має також судова реформа.
«Корупція становить значну загрозу демократії,
реалізації принципу верховенства права,
соціальному прогресу, національній безпеці1»
У представленому дослідженні проведено аналіз основних корупційних ризиків у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності держави. На цій основі підготовлено рекомендації щодо усунення (мінімізації) корупційних ризиків в аналізованих сферах.
При виконанні роботи колектив дослідників виходив з розуміння корупції як явища, що проявляється у навмисному використанні представниками влади (державної та місцевого самоврядування) свого службового становища для протиправного отримання майнових та немайнових благ та переваг у будь-якій формі, а також у підкупі таких осіб.
Виходячи з наведеного визначення поняття корупції, під корупційними ризиками для цілей даного дослідження пропонується розуміти правові, організаційні та інші фактори та причини, які породжують, заохочують (стимулюють) корупцію у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності держави.
У дослідженні основна увага приділена внутрішньо інституційним корупційним ризикам, тобто факторам, що негативно впливають на поведінку публічного службовця, перетворюючи її у «корупційну», та усунення яких належить до компетенції адміністративного органу, в якому працює (або який очолює) такий службовець. Загальносистемні (або «зовнішні») корупційні ризики, тобто ризики пов’язані з загальними вадами публічної адміністрації аналізуються лише в частині, що має особливий вплив на рівень корупції у сферах адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності держави.
Зміст категорії «адміністративні послуги» у даному дослідженні розуміється як здійснювана за заявою приватної (фізичної або юридичної) особи діяльність адміністративного органу та її результат щодо юридичного оформлення прав, свобод і законних інтересів особи (наприклад, видача дозволів, ліцензій, сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо), а також виконання обов’язків особи.
Під «контрольно-наглядовою діяльністю держави» маються на увазі такі втручальні провадження, які здійснюються за ініціативою адміністративного органу і полягають у встановленні (перевірці) відповідності певної діяльності (поведінки) приватної особи вимогам закону, а у випадку виявлення порушень – у застосуванні адміністративних стягнень. В чинному законодавстві та вітчизняній юридичній науці ця діяльність йменується як: «державний контроль (нагляд)» та/або «адміністративний контроль (нагляд)». Основним змістом цих втручальних проваджень є: документальні перевірки; фактичні перевірки діяльності; періодичне отримання інформації (звітів), і здійснюються вони у формі «перевірок», «ревізій», «інспектування».
В розрізі контрольно-наглядової діяльності корупція може мати місце як наслідок відмови провести перевірку, неналежного проведення перевірок і приховування фактів вчинених порушень, проведення перевірок виключно з метою отримання незаконної вигоди.
Основною метою дослідження було визначено виявлення корупційних ризиків, які мають системний характер та становлять найбільшу небезпеку для реалізації прав приватних осіб у взаємостосунках з адміністративними органами (органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування) в сферах надання адміністративних послуг, здійснення контролю та нагляду.
Підтвердженням вразливості до корупційних ризиків саме двох названих сфер є те, що населення на запитання (в рамках проекту) «де Вам або членам Вашої сім’ї доводилося протягом останніх 12 мiсяцiв давати хабарі, "благодійну допомогу" чи дарунки», в першу чергу назвало ДАІ (6,1%), органи влади при отриманні довідок (4,1%) та дозволів (2,7%). У підприємців ці відповіді взагалі вражають – в органах влади при отриманні рiзноманiтних дозволів (18,2%), при реєстрації автомобіля, проходженні технічного огляду (18,0%), при отриманні довідок (17,7%), у податковій інспекції (17,2%), у зв’язку з підприємницькою діяльністю при проведенні перевірок (15,5%).
Джерельну базу дослідження становить система законодавства України, в тому числі ратифіковані Україною конвенції та протоколи до них з питань запобігання та протидії корупції, а також підручники, посібники, а також монографічні роботи та наукові публікації, науково-популярні видання, статистичні узагальнення та звіти державних органів та установ, вітчизняних неурядових та міжнародних організацій.
Методика виконання дослідження полягала в:
1) окресленні меж дослідження – через акцент на двох сферах діяльності органів публічної адміністрації – наданні адміністративних послуг та контрольно-наглядовій діяльності.
При цьому було проведено формування вибірки окремих видів адміністративних послуг для поглибленого аналізу, зокрема, з числа тих, які належать до сфери підприємництва, будівельних та земельних відносин, соціальної сфери. До того ж частина з них надається центральними органами виконавчої влади, інша частина - їх територіальними підрозділами (органами), і ще частина – органами місцевого самоврядування.
В даному дослідженні проблематики корупційних ризиків у сфері контрольно-наглядової діяльності держави, в основу аналізу було покладено вид адміністративного органу (і відповідно вид інспектування).
Окрім того, у дослідженні виокремлено розділ присвячений загальним корупційним ризикам, характерним для всієї публічної адміністрації, і які мають безумовний вплив на рівень корупції в двох спеціально аналізованих сферах.
2) камеральному аналізі окремих категорій справ (відповідно - адміністративних послуг та видів інспекційних органів). Зазначений аналіз здійснювався на основі зібраної джерельної бази (актів законодавства, публікацій, досліджень, статистичних відомостей та вже проведених соціологічних і експертно-аналітичних досліджень);
3) виявленні на основі такого аналізу (та на підставі аналізу проблем в організації та порядку діяльності органів публічної адміністрації, проблем в правовому регулюванні зазначених питань) потенційних корупційних ризиків, з’ясуванні їх природи та причин;
4) формулюванні рекомендацій щодо усунення (мінімізації) корупційних ризиків у сферах надання адміністративних послуг та контрольно-наглядовій діяльності держави;
5) оцінці раціональності та обґрунтованості висновків камерального дослідження з використанням соціологічних методів, тобто зроблено своєрідне «тестування» тих соціальних груп, яких ці реформи стосуються.
Соціологічне дослідження включає такі складові:
а) загальнонаціональне опитування населення України, призначене вивчити загальне ставлення населення до питань корупції, виявити поширеність цього явища загалом та зокрема у сфері надання населенню адміністративних послуг. Усього було опитано 1800 респондентів в усіх областях України та АР Крим за вибіркою, що репрезентує доросле населення України (старше 18 років) за такими показниками, як стать, вік, освіта, тип та регіон проживання. Для порівняння були взяти також результати загальнонаціонального опитування населення України, проведеного Інститутом прикладних гуманітарних досліджень у 2003 році (Корупція в Україні: 2004 рік. Підсумковий звіт. – С.- 7);
б) опитування підприємців, у якому підприємцям було запропоновано оцінити корупційні ризики у різних ситуаціях їхньої діяльності та визначити, які із запропонованих заходів можуть зменшити цей корупційний ризик. Усього було опитано 400 підприємців з різних сфер підприємницької діяльності, по 50 підприємців з кожного із міст – Києва, Львова, Харкова, Одеси, Дніпропетровська, Донецька, Вінниці, АР Крим. І хоча, вибірка не репрезентує увесь загал підприємців України, проведене опитування підприємців є достатньо статистично переконливим, оскільки представляє підприємців з різних сфер підприємницької діяльності і з ключових регіонів України;
в) проведення фокус-груп у 5 містах України: Києві, Харкові, Львові, Одесі, Дніпропетровську. У фокус-групових дискусіях з’ясовувалася мотивація ставлення підприємців певних заходів, призначених зменшити ризики корупції у сферах регуляторної та контрольно-наглядової діяльності;
г) глибинні інтерв’ю. Передбачено проведення 10 інтерв’ю з представниками законодавчої та виконавчої влади, які професійно займаються проблемами підприємницької діяльності і можуть зі своїх позицій оцінити наслідки впровадження запропонованих у проекті заходів.
6) доопрацюванні звіту, в тому числі висновків та рекомендацій.
В проведенні аналітичного дослідження допомогу надавали експерти Базельського інституту урядування (Basel Institute on Governance).
3.1 РОЗДІЛ 1. КОРУПЦІЙНІ РИЗИКИ, ЗАГАЛЬНІ ДЛЯ ВСІЄЇ СИСТЕМИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ
3.1.1 Інституційні та функціональні конфлікти інтересів у системі публічної адміністрації
Для захищеності від корупційних впливів надзвичайно важливе значення має раціональність побудови системи публічної адміністрації, прозорість її діяльності, професійність та неупередженість публічної служби, підконтрольність публічної адміністрації.
Основними корупційними ризиками інституційно-функціонального характеру в системі публічної адміністрації України є:
1) поєднання в одному органі виконавчої влади функцій з вироблення політики та нормотворчості з функціями поточного адміністрування (у т.ч. надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової діяльності). Така практика породжує проблеми підзаконної нормотворчості, зокрема:
а) коли органи виконавчої влади, які мають застосовувати законодавство, самостійно розробляють таке законодавство «для себе», керуючись насамперед відомчими (корпоративними) інтересами.
Наприклад, нормативні акти, які застосовують податкові органи розробляються не Міністерством фінансів, а самою Державною податковою адміністрацією. Також цікавою є природа так званих «податкових роз’яснень», які названі у законі «оприлюдненням офіційного розуміння окремих положень податкового законодавства контролюючими органами у межах їх компетенції, яке використовується при обґрунтуванні їх рішень під час проведення апеляційних процедур»2. Тобто одна із сторін спору видає фактично офіційне тлумачення податкового законодавства.
На тій проблемі, що «адміністративні органи самі собі виписують механізми, самі під себе ці механізми регулюють» особливо наголосила під час глибинного інтерв’ю в рамках проекту Голова Ради підприємців при Кабінеті Міністрів України Оксана Продан.
б) органи виконавчої влади своїми актами або актами, які вони готують «розширюють» власні повноваження (тобто поширювально тлумачать норми закону, в т.ч. шляхом визначення додаткових, не передбачених законом повноважень, а також засобів виконання покладених на орган завдань).
Прикладом невідповідності положень підзаконних нормативних актів вимогам законів може слугувати ситуація з врегулюванням відносин щодо блокування транспортних засобів. До Кодексу про адміністративні правопорушення у вересні 2008 року було внесено статтю 265-2 щодо тимчасового затримання автомобілів. Основними елементами інституту затримання стали:
- виключність випадків переміщення транспорту за допомогою евакуаторів. Воно має здійснюватися тільки, якщо певний автомобіль перешкоджає дорожньому руху. В іншому разі, автомобіль підлягає блокуванню (а не «переміщенню»);
- короткостроковість затримання автомобілів – не більше 3 днів;
- заборона стягнення плати за клопотання про повернення транспортного засобу та його фактичне отримання.
Кабінет Міністрів «деталізував» порядок тимчасового затримання та зберігання транспортних засобів на спеціальних майданчиках і стоянках своєю Постановою від 17 грудня 2008 року3. Але норми цього документу йдуть врозріз із нормами закону. Зокрема:
- у Постанові блокування транспорту, навпаки, фактично визнано виключним засобом і передбачено до застосування лише у випадках, коли неможливо провести евакуацію цього засобу (пункт 5);
- строк затримання розраховується тільки з моменту складення протоколу про адміністративне правопорушення (пункт 10), хоча час затримання і час оформлення протоколу можуть суттєво відрізнятися. Запроваджено також строк зберігання транспортного засобу, який обчислюється з часу його доставлення до спеціальної стоянки;
- передбачено стягнення плати за транспортування і зберігання транспортного засобу (пункт 13).
І хоча 11 лютого 2009 року Уряд змінив окремі положення Порядку затримання транспортних засобів, ці зміни не усунули зазначені вище невідповідності закону.
Отже, повноваження органів публічної адміністрації мають відповідати вимогам Конституції України та законів України, не можуть визначатися у підзаконних нормативно-правових актах, широко тлумачитися у актах органів виконавчої влади.
2) поєднання в одній інституції (одному органі) функцій з надання адміністративних послуг і контрольно-наглядових (інспекційних) функцій.
Поєднання в компетенції одного органу повноважень з надання адміністративних послуг та контрольно-наглядових функції породжує корупційні ризики, пов’язані з «розмиванням місії» відповідного органу, зменшенням об’єктивності розгляду та перегляду адміністративних справ. Адже очевидно, що агентський (обслуговуючий) тип діяльності та інспекційний тип діяльності потребують різних методів та форм. Також очевидно, що у випадку порушення правил видачі певного дозволу (ліцензії), орган що інспектуватиме діяльність приватної особи, з одного боку, не буде зацікавлений у виявленні (фіксації) «помилки» з боку свого ж «відомства», з іншого боку, фактично опиняється поза межами зовнішнього контролю, що також є добрим ґрунтом для зловживань.
Вочевидь не випадково, за деякими дослідженнями, серед найбільш корумпованих «дозвільних органів» в Україні підприємці називають саме ті, в яких об’єднано функції з видачі дозволів (адміністративних послуг) з інспекційними функціями, зокрема, органи державної санітарно-епідеміологічної служби та державного пожежного нагляду4.
Поєднання зазначених функцій, особливо зважаючи на сучасну практику затвердження Урядом «переліків платних послуг» для окремих органів виконавчої влади (про цю проблему детальніше зазначено у підрозділі 2.7. дослідження), також призводить до нав’язування громадянам додаткових (поряд з визначеними у законі) зборів та платежів. Особливо небезпечно, коли такі «платні послуги» нав’язуються саме контрольно-наглядовими органами. У ситуації, коли приватна особа відмовляється або намагається уникнути сплати додаткових платних послуг, то така відмова може перерости в додаткові перевірки або особливо «ретельні» (упереджені) перевірки. При цьому приватним особам не повідомляється про необов’язковість отримання таких додаткових послуг (а якщо бути точним – про надання цих послуг лише за зверненням особи), хоча відповідні вимоги також є в законодавстві.
Зменшенню цього ризику сприятиме інституційне (організаційне) розмежування функцій з надання адміністративних послуг та контрольно-наглядових функції. Це, на нашу думку, підвищить об’єктивність розгляду адміністративних справ адміністративними органами, а також сприятиме виявленню випадків незаконних дій інших адміністративних органів.
Із цими інституційно-функціональними конфліктами, які перетворюються в корупційні ризики, пов’язані й інші проблеми:
а) невпорядкованість системи органів публічної адміністрації та відсутність чіткого розподілу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Низка інституційних ризиків закладена у нечіткості визначення системи органів виконавчої влади, їх належності до певного рівня (центрального або місцевого). Наявна загальна для системи виконавчої влади тенденція щодо постійного заснування нових самостійних органів, що часто сприяє розбалансованості зв’язків та відносин як в системі органів виконавчої влади, так і у зовнішніх взаємостосунках (першочергово незручності виникають для громадян, не обізнаних з тонкощами реформування державного апарату; тягар додаткових витрат у зв’язку з переоформленням документів як правило, також покладається на громадян). Це породжує «нерозривне коло» проблем, поневірянь для пересічних громадян, які готові радше відмовитися від офіційного оформлення належної їм соціальної пільги, допомоги, виплати, або шукати простіші варіанти (часто – «корупційні») вирішення своїх питань.
Ілюстративною у цьому плані є система публічної адміністрації Одеси, яка охоплює крім Одеської міської ради 5 виконавчих органів загальної компетенції (виконавчий комітет та 4 районні адміністрації), приблизно 30 виконавчих органів спеціальної компетенції, 8 підрозділів апарату ради та її виконавчого комітету, 43 органи самоорганізації населення, 35 координаційних органів (комісій, рад, комітетів), 71 комунальне підприємство, 302 комунальні установи та організації, в яких загалом працюють 1 798 посадових осіб місцевого самоврядування та майже 20 тис. працівників комунальних підприємств, установ та організацій. Крім того, до системи управління містом додаються міські та районні у місті територіальні підрозділи центральних органів державної виконавчої влади5.
Для вирішення цих проблем необхідне чітке визначення компетенції органів виконавчої влади, розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Вирішенню цього завдання сприятиме проведення функціонального обстеження органів публічної адміністрації, спрямованого на перевірку (оцінку) відповідності діючих структур даних органів покладеним на них функціям та визначеним завданням і напрямам діяльності.
б) неузгодженість впроваджуваних реформ у сфері діяльності органів виконавчої влади і місцевого самоврядування. До негативних факторів, що впливають на сучасний стан розвитку публічної адміністрації, треба віднести відсутність політичної волі щодо проведення реформи публічної адміністрації. Часті зміни урядів також не сприяють формуванню єдиної стратегії розвитку публічної адміністрації. Не забезпечується інституційна наступність в діяльності органів влади. Перманенті зміни в системі органів виконавчої влади призводять до браку відповідальності за раніше прийняті рішення.
Дієвим кроком, спрямованим на комплексне проведення реформи публічної адміністрації в Україні, може стати ухвалення проекту Концепції реформи публічної адміністрації в Україні. У разі схвалення Урядом даного проекту та його послідовного впровадження можна буде зняти більшість інституційних та функціональних конфліктів у публічній адміністрації та породжуваних ними корупційних ризиків. На необхідності визначення загальної стратегії реформування сфери публічної адміністрації в Україні в своїх рекомендаціях наголошує і GRECO6.
Отже, рекомендуємо:
1. Забезпечити на інституційному рівні розмежування політичних та адміністративних функцій.
2. Припинити практику «розширення» повноважень органів публічної адміністрації шляхом підзаконної нормотворчості.
3. Розмежовувати інституційно функції з надання адміністративних послуг та контрольно-наглядової (інспекційної) діяльності.
4. Ухвалити Концепцію реформування публічної адміністрації та забезпечити проведення на її основі системної реформи.
3.1.2 Слабкість інституту публічної служби в Україні
Інститут публічної служби (державної служби та служби в органах місцевого самоврядування) є надзвичайно важливим елементом механізму урядування, відіграючи виключну роль для функціонування держави, забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Однак на перешкоді досягненню зазначених важливих цілей є «слабкість» публічної служби та її нездатність ефективно протистояти корупції. Зокрема, для теперішнього стану організації та функціонування публічної служби в Україні характерними лишаються такі корупційні ризики як непрозорий та недостатній рівень оплати праці більшості публічних службовців, надмірний суб’єктивізм у вирішенні питань публічної служби, низький професійний рівень багатьох публічних службовців.
Першою проблемою з точки зору антикорупційної політики є питання оплати праці публічних службовців. Низький рівень заробітної платні більшості публічних службовців є загальновизнаною причиною корупції. Наприклад, у Громадському моніторингу роботи єдиних дозвільних центрів низька заробітна платня адміністраторів та представників дозвільних органів названа другим за важливістю чинником, що безпосередньо поширює корупцію (при цьому, прикметно, що його на перше місце поставили самі працівники дозвільних органів)7.
І хоча підвищення заробітної плати чиновникам як захід боротьби з корупцією підтримують дуже незначний відсоток опитаного в рамках нашого проекту населення та підприємців (8,3% і 19,0% - відповідно), проте на думку експертів (зокрема, народного депутата України, Заступника голови Комітету Верховної Ради України з питань промислової і регуляторної політики та підприємництва Ксенії Ляпіної) – «це є проблема номер один”.
Проблемою є непрозорість системи оплати праці публічних службовців та суб’єктивізм з боку керівництва у визначенні конкретних розмірів оплати праці. Згідно із Законом України «Про державну службу» (ст. 33), заробітна плата державних службовців складається з посадових окладів, премій, а також інших доплат і надбавок. При цьому в структурі заробітної плати домінують саме премії, надбавки і доплати. Їх розміри визначаються підзаконними актами, а призначення здійснюється на розсуд керівника. Тому суттєвим чинником забезпечення неупередженості та відданості державного службовця суспільству є підвищення частки посадового окладу в сукупному обсязі його зарплатні, із встановленням належного розміру оплати праці, що відповідає (з відповідними умовами) оплаті аналогічної діяльності у приватному секторі.
Іншою проблемою у публічній служби України є низький професійний рівень багатьох службовців. Однією з причин такого стану визнається формальність та недієвість механізму конкурсного добору на публічну службу. Результатом даного негативного явища стала фактична відсутність реального конкурсу при заміщенні посад. Це стало можливим з огляду на вкрай невдале нормативне врегулювання необхідності проведення