Ігор Коліушко,
Голова правління Центру політико-правових реформ

Роман Куйбіда,
заступник Голови правління Центру політико-правових реформ

Право на справедливий суд
у контексті судової і правової реформ

В Україні двічі приймалися документи, що мали стати основою для проведення судової реформи. У 1992 р. Верховна Рада України схвалила Концепцію судово-правової реформи в Україні, яка основним завданням визначила створення судової влади як повноцінної і самостійної гілки влади. Зазначена ціль певною мірою досягнута: створено систему судової влади, яку хоч і не можна назвати цілком незалежною, але вона принаймні спроможна заявляти про проблеми у досягненні такої незалежності. Однак становлення судової влади не є самоціллю: судова влада, яка не забезпечує права на справедливий суд, втрачає сенс свого існування.

У процесі реформи почали виникати нові проблеми, які ще більше погіршували забезпечення права на справедливий суд (зростання корупції у судах, перевантаження судів, невиконання судових рішень, невідповідність судівництва вимогам Ради Європи тощо). Досвід 15 попередніх років реформ показав, що усі спроби вирішити проблеми поодинці без урахування суміжних питань приводять до появи нових проблем або загострення існуючих. Судова реформа мало вплинула на функціонування інших державних інститутів (прокуратура, система виконання судових рішень, пенітенціарна система тощо), які були об’єктом самостійних реформ. Раніше усі ці реформи були відокремленими і не пов‘язувалися між собою. Навіть у межах судової системи реформи мали переважно точковий, а не комплексний характер.

Метою нового етапу судової реформи у Концепції вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів, яку розробила Національна комісія із зміцнення демократії та утвердження верховенства права і затвердив у 2006 р. Президент України, визначено гарантування права особи на справедливий суд. Задля цього має бути проведено узгоджене, комплексне та системне реформування судівництва як єдиної системи судового устрою і судочинства та усіх інституцій, які функціонують у взаємодії із судовою системою.

На заваді правосуддю стоять такі проблеми: перевантаженість судів справами та недостатня прозорість їхньої діяльності; залежність суддів та судів від політичних сил, місцевої влади і корупція в судах; недостатнє фінансування судової влади; незавершеність реформи процесуального права; неефективність системи виконання судових рішень. Вирішувати ці проблеми необхідно на конституційному, законодавчому та організаційному рівнях.

Конституційний рівень

Робота над Концепцією вдосконалення судівництва дозволила виявити низку недоліків у Конституції України. Зокрема, експерти Ради Європи висловили зауваження щодо деяких положень цих документів, що засновувалися саме на нормах Конституції. Так, на думку експертів, не відповідають європейським стандартам положення про призначення і обрання суддів, оскільки кар’єра судді залежить від рішень політичних органів – Президента та Верховної Ради. А крім того, склад Вищої ради юстиції, яка розглядає і вирішує низку кадрових питань щодо суддів і питання їхньої дисциплінарної відповідальності, не узгоджується з вимогою про те, що не менше половини, а то й більшість складу такого органу, мають бути представниками суддівського корпусу. Сьогодні у її складі не більше чотирьох представників суддівського корпусу із двадцяти членів.

Ці та інші питання конституційних змін щодо системи правосуддя також стали предметом розгляду Національної комісії із зміцнення демократії та утвердження верховенства права у 2008 р. Вона напрацювала свої пропозиції до розділу Конституції про правосуддя. Ними передбачено на конституційному рівні закріпити право на справедливий суд, а також право особи звертатися до Конституційного Суду з конституційною скаргою за визначених законом передумов. Система судів загальної юрисдикції має бути заснована у повній відповідності до принципів спеціалізації, територіальності та інстанційності. Межі судових округів місцевих та апеляційних судів мають визначатися відповідно до закону. Судами касаційної інстанції в системі судів загальної юрисдикції будуть вищі спеціалізовані суди, а Верховний Суд як найвищий судовий орган у системі судів загальної юрисдикції має забезпечувати однакове застосування норм права усіма судами загальної юрисдикції. Суд одного рівня не може поєднувати функції різних інстанцій в однакових справах.

Слід запровадити безстрокове призначення суддів судів загальної юрисдикції. Лише для окремих категорій суддів відповідно до закону може запроваджуватися випробувальний термін до трьох років. Процедура призначення суддів, у тому числі на посаду до суду вищого рівня, має бути конкурсною. Доцільно передбачити обов’язкову спеціальну підготовку до суддівської роботи в Академії суддів. Рішення про призначення на посаду судді прийматиме Вища рада юстиції за рекомендацією Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

Правильно було б розмежувати у Конституції підстави для звільнення судді за рішенням Вищої ради юстиції (передусім за заявою судді та у разі допущення грубого або систематичного порушення суддівських обов’язків, що підриває авторитет та довіру до правосуддя), а також підстави для автоматичного припинення його повноважень (зокрема у разі досягнення ним 65 років, набрання законної сили обвинувальним вироком щодо судді, припинення його громадянства, визнання його судом безвісно відсутнім або оголошення померлим).

Доцільно на конституційному рівні врегулювати порядок призначення на адміністративні посади в судах загальної юрисдикції. Так, Голову Верховного Суду, голову вищого спеціалізованого суду, їхніх заступників могли б обирати та звільняти збори суддів відповідного суду. Призначення голів місцевих та апеляційних судів та їхніх заступників слід віднести до повноважень Вищої ради юстиції.

Зважаючи на підвищення ролі Вищої ради юстиції, потрібно змінити підхід до її формування у такий спосіб, щоб більшість у її складі становили судді, передусім ті, що вийшли у відставку.

Таким чином, внесення змін до Конституції у частині регулювання судоустрою має стати складовою судової реформи, але вочевидь, – це справа більш віддаленої перспективи, оскільки процес внесення змін до Основного Закону дуже складний. Це не має стати перешкодою для ухвалення законів, які б дали можливість розпочати судову реформу уже зараз, у межах діючої Конституції.

Законодавчий рівень

Реформа судоустрою і статусу суддів. На виконання Концепції вдосконалення судівництва Національною комісією підготовлено пакет законопроектів, два з яких – проекти нової редакції законів про судоустрій і про статус суддів – у грудні 2006 р. Президент вніс до Верховної Ради. Їх було схвалено у першому читанні, але поки парламент не розглядав їх у другому читанні. Безумовно, ці законопроекти потребують доопрацювання, зокрема, зведення в один документ – проект Закону „Про судоустрій і статус суддів”, але принципові ідеї, що засновані на Концепції вдосконалення судівництва, варто залишити без змін.

Передусім потрібно зруйнувати адміністративну вертикаль в судовій системі, при якій судді залежать від голів судів, а голови судів від голів судів вищого рівня. Заміщення адміністративних посад в судах має здійснюватися на конкурсних засадах за рішенням органів суддівського самоврядування. Одночасно слід позбавити голів судів повноважень, з якими вони можуть втручатися у здійснення правосуддя, тиснути на суддів: зокрема, повноважень, що дають можливість їм розподіляти справи, формувати колегії суддів для розгляду справ, впливати на добір і кар’єру суддів, вирішувати питання про розподіл квартир для них, затверджувати графік відпусток тощо. Функції голови суду мають бути обмежені представницькими повноваженнями і контролем за діяльністю апарату суду.

Кожен етап добору і кар’єри суддів потрібно чітко визначити законом, щоб мінімізувати вплив суб’єктивних чинників. Доцільно запровадити спеціальну підготовку тих, хто претендує на посаду професійного судді, в Академії суддів, подібно до інтернатури у лікарів. Академія суддів за статусом має бути спеціальним закладом для підготовки кадрів для судової системи, а не вищим навчальним закладом. Справа у тому, що магістерська освіта, яку дають вищі навчальні заклади четвертого рівня акредитації, означає поглиблене вивчення теоретичних дисциплін, підготовку фахівців до наукової і викладацької діяльності. Така освіта далека від напрацювання практичних навичок судді, чого найбільше потребують кандидати на посаду судді. Крім того, Академія суддів не має бути у підпорядкуванні Державної судової адміністрації, тобто органу, що здійснює господарське обслуговування судової системи. Рекомендувати претендента на посаду судді має Вища кваліфікаційна комісія суддів за результатами кваліфікаційного іспиту шляхом анонімного тестування – лише так можна забезпечити єдині підходи щодо добору претендентів та подолати вплив місцевої влади на цей процес. У результаті конкурсу виводитиметься рейтинг кандидатів на посаду судді: той кандидат, який показав кращі результати, зможе першим вибрати суд, де є вакансія, у якому він бажає працювати; за ним майбутнє місце роботи вибиратиме наступний кандидат і так до заповнення останньої вільної суддівської посади.

Систему оплати праці суддів потрібно встановити законом, а не на рівні підзаконних актів. Розмір суддівської винагороди слід довести до рівня, що належним чином задовольнятиме життєві потреби судді. Разом з тим слід запровадити декларування доходів, майна і видатків суддів та членів їхніх сімей та відповідальність за невиконання цього обов’язку. Належить чітко визначити підстави для притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності та звільнення судді з посади у зв’язку з порушенням присяги, створити постійно діючу Дисциплінарну комісію суддів та службу судових інспекторів, як це визначено Концепцією.

Щодо змін у системі судів, то доцільно відмовитися від Апеляційного суду, що передбачений чинним Законом „Про судоустрій України” і фактично не створений, а також від військових судів, що справ майже не розглядають.

До існуючих судів слід додати лише Вищі цивільний і кримінальний суди, а також окружні кримінальні суди. Створення перших обумовлюється необхідністю забезпечити право на касаційне оскарження у цивільних та кримінальних справах та право на розгляд справи впродовж розумного терміну. Сьогодні особливо гострою є ситуація в цивільних справах – Верховний Суд хронічно не встигає розглядати касаційні скарги. Перетворення розгляду справ у Верховному Суді у конвеєр не дає йому можливості достатньо уваги приділяти забезпеченню єдності судової практики, зокрема через перегляд справ за винятковими обставинами. Створення вищих судів приведе до того, що, по-перше, з‘явиться можливість більш ефективно й у коротший термін розглядати справи. По-друге, Верховний Суд зможе нарешті присвятити себе виконанню своєї основної функції: через перегляд справ за винятковими обставинами забезпечувати однакове застосування законів, особливо, у різних судових юрисдикціях. По-третє, одні й ті самі судді не будуть брати участі у перегляді своїх же рішень, як це є сьогодні у Верховному Суді в цивільних та кримінальних справах (коли він здійснює розгляд в касаційному порядку, а потім за винятковими обставинами).

Окружні кримінальні суди передбачено створити на базі відповідних палат в апеляційних судах виходячи з потреб кримінального процесу. Адже сьогодні вироки, винесені апеляційними судами у першій інстанції у деяких категоріях кримінальних справ, не можуть бути оскаржені в апеляційному порядку за відсутності відповідної ланки у судовій системі, що суперечить вимогам Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Передати ці справи районним судам – означало б збільшити і так високе навантаження на суддів цих судів. Окружні кримінальні суди зможуть перебрати на себе розгляд цих та деяких інших категорій кримінальних справ, насамперед тих, де підсудна особа знаходиться під вартою. Такі зміни дозволять забезпечити право на апеляційне оскарження, зменшити навантаження на районні суди і навіть скоротити поточні видатки на конвоювання підсудних, реконструкцію приміщень судів районного рівня, пов’язану із необхідністю утримувати підсудних до початку судового розгляду. Саме в окружних кримінальних судах доцільно запровадити суд присяжних, як того вимагає Конституція.

У більш віддаленій перспективі господарські суди мали б бути інтегровані у систему цивільних судів. У результаті таких перетворень мають бути суди цивільної, кримінальної та адміністративної юрисдикцій. Перші вирішуватимуть спори між приватними особами, другі розглядатимуть справи про кримінальні правопорушення, а треті вирішуватимуть спори приватних осіб із владою.

Реформа кримінальної юстиції. У квітні 2008 р. Президент затвердив Концепцію реформування кримінальної юстиції України, що також була підготовлена Національною комісією із зміцнення демократії та утвердження верховенства права. Робочою групою Комісії завершено підготовку концептуально нового Кримінального процесуального кодексу, який передбачає: посилення змагальних засад, передусім на етапі досудового слідства; запровадження нових правил доказування, що має здійснюватися перед судом; зміну ролі прокурора у кримінальному процесі – на нього покладається активний нагляд за розслідуванням справи і підтримання державного обвинувачення; а також процедуру розгляду окремих категорій кримінальних справ судом присяжних.

Одночасно має бути реформована система органів дізнання і досудового слідства, а також прокуратури шляхом оновлення статусного законодавства, щоб ці органи могли належним чином працювати в умовах реформованого кримінального процесуального законодавства.

Разом з цим доцільно внести зміни до кримінального законодавства, якими запровадити інститут кримінального проступку – як кримінально-каране діяння, що не становить великої суспільної небезпеки, але заслуговує на стягнення кримінального характеру (штраф у значному розмірі, позбавлення спеціального права, арешт тощо), яке, однак, не мати наслідком судимості. Кримінальне провадження у справах про такі проступки має бути спрощеним. Цей інститут дозволить провести заходи щодо гуманізації кримінального законодавства стосовно окремих складів злочинів, а також віднести до нього склади деяких адміністративних правопорушень, що сьогодні за суворістю санкцій Європейський суд з прав людини кваліфікує як правопорушення кримінального характеру. Гарантії статті 6 Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод повинні поширюватись і на провадження у таких справах – законодавство про адміністративні правопорушення їх не забезпечує.

Реформа системи правової допомоги. Без доступної і якісної правової допомоги важко говорити про доступність правосуддя. Тому потрібно створити умови для надання якісної правової допомоги, зокрема й за рахунок держави для малозабезпечених людей, і не лише у кримінальних, але й в усіх інших справах. До речі, саме цьому питанню спеціально присвячено Концепцію формування системи безоплатної правової допомоги в Україні, яку у червні 2006 р. затвердив Президент. Як експеримент вона передбачає впровадження різних механізмів для забезпечення безоплатної правової допомоги і зараз вони проходять апробацію у декількох регіонах. З урахуванням результатів апробації слід прийняти закон про правову допомогу, який би визначив види такої допомоги, стандарти її якості, а також механізми забезпечення за рахунок держави надання правової допомоги безоплатно або за доступну плату для особи.

Реформа матеріального адміністративного права. Трирічна практика адміністративного судочинства дозволила виявити низку проблем у матеріальному адміністративному праві. По-перше, матеріальне законодавство передбачає надто багато випадків, коли суб’єкт владних повноважень має право звертатися з позовом до особи. Як публічно-правові спори ці справи змушені розглядати адміністративні суди. Хоча у більшості випадків об’єктивної потреби у судовому вирішенні цих справ немає. Тому доцільно передбачити інший механізм, за яким адміністративний орган може прийняти самостійно рішення стосовно особи, замість звернення з позовом, а особа має право його оскаржити до адміністративного суду. Якщо особа цього не робить, рішення адміністративного органу може бути звернуто до примусового виконання. Реалізація цього варіанту вимагає змін до відповідних законів, що передбачають право органу на подання адміністративного позову до особи, а також до Закону „Про виконавче провадження”.

Досвід адміністративних судів виявляє недостатність підстав для перевірки рішень, дій чи бездіяльності адміністративних органів, оскільки досі адміністративна процедура чітко не регламентована. Тому забезпеченню права на справедливий суд сприятиме прийняття Адміністративного процедурного кодексу. Законодавчого врегулювання потребує також діяльність щодо видання підзаконних нормативно-правових актів та правових актів індивідуальної дії, укладення адміністративних договорів. І, безумовно, з юрисдикції судів слід вилучити справи про накладення на особу адміністративних стягнень (одночасно із запровадженням інституту кримінального проступку) – цим повинні займатися лише адміністративні органи, контроль за якими здійснюється в порядку адміністративного судочинства.

Реформа системи виконання судових рішень. Право на виконання судового рішення є невід‘ємною складовою права на справедливий суд. Більшість справ, що Україна програє у Європейському суді з прав людини пов’язана з невиконанням судових рішень. Якщо взяти статистику, то за даними Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції у 2007 р. залишилися невиконаними 39,7 % виконавчих документів, виданих на підставі судових рішень загальних судів (у 2006 р. — 36,4 %).

Передусім ця проблема обумовлена законодавчо встановленим мораторієм на застосування примусової реалізації майна підприємств, у статутних фондах яких частка держави становить не менш як 25%, та неможливість застосування до них процедури банкрутства. Альтернативних способів примусового виконання рішень проти таких підприємств держава не встановила. Також судові рішення часто не виконуються внаслідок відсутності необхідних коштів на рахунках державного казначейства. Вочевидь, цю проблему не можна вирішити без змін до бюджетного законодавства. Ефективним способом може стати щорічне передбачення окремим рядком у державному бюджеті видатків на виконання судових рішень проти державних органів, установ та підприємств, як це зроблено щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини, ухвалених проти України.

Також потрібно підтримати ініціативи Міністерства юстиції щодо запровадження недержавної служби виконання судових рішень, яка могла б стати ефективною у виконавчому провадженні, сторонами у якому є приватні особи.

Організаційний рівень

Впровадження будь-яких законодавчих новел неможливе без належного організаційного забезпечення цього процесу. На сьогодні треба завершити формування адміністративних судів. Зокрема, необхідно вжити заходи для сформування складу цих судів, забезпечення їх приміщеннями, відповідним обладнанням та іншими ресурсами. Ці ж заходи очікують також значна частина загальних судів.

Організаційного вирішення потребують також питання щодо впровадження Закону „Про доступ до судових рішень”, зокрема, наповнення Єдиного державного реєстру судових рішень усіма рішеннями судів загальної юрисдикції. Додаткові заходи належить вжити стосовно підвищення прозорості діяльності судів: забезпечити доступність відвідувачів до залів судових засідань, у тому числі у судах вищого рівня; поширювати необхідну інформацію про порядок звернення до суду, організацію і діяльність судової системи через офіційні сайти, безкоштовні буклети, просвітницькі радіо- і телепередачі.

До речі, питання розподілу справ між суддями також не потребувало б законодавчого регулювання, якщо б у судах вистачило волі повсюдно запровадити систему автоматичного розподілу справ.

Для того, щоб судова реформа увінчалася успіхом, недостатньо прийняти нове законодавство про судоустрій і статус суддів, а також низку інших законів. Їх впровадження вимагатиме великої організаційної роботи, інформаційного підтримки, а також фінансового забезпечення. У державному бюджеті слід окремо передбачати видатки на розвиток судової системи відповідно до тих змін, які буде внесено у законодавство. Якщо ми не будемо проводити реформу, суди щоразу потребуватимуть більше грошей, ніж у разі її реалізації. Це ті інвестиції, що є необхідними для утвердження справедливого суду.

Безумовно, кожен етап судової реформи характеризується своїми труднощами, але загальними проблемами є: консерватизм судової системи; недостатнє фінансування не лише реформи, а й поточної діяльності судів; намагання політичних сил використати судову реформу для посилення впливу на суди. Усі ці труднощі супроводжують і сьогоднішній етап судової реформи. Але якщо не докладати зусиль до реформування, то на справедливий суд годі й розраховувати.