Тацій В.Я.
Ректор Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого,
Президент Академії правових наук України,
академік НАН України

Права людини і громадянина як підґрунтя удосконалення законодавства України

Проголошення України правовою та демократичною державою вимагає чимало зусиль як від вищих посадових осіб, так і від юридичної громадськості по втіленню цієї важливої засади конституційного ладу в життя. В першу чергу, мова має йти про утвердження прав людини як у вітчизняне законодавство, так і практику його застосування. І це невипадково, адже беззаперечною основою формування справді правової державності є визнання та дотримання принципу верховенства права. Цей принцип закріплений в ч.1 ст. 8 Основного Закону нашої держави і означає, в тому числі можливість звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України.

Це конституційне положення залишається вкрай актуальним з огляду на численну кількість проблемних питань, пов’язаних із законодавчою регламентацією конституційних прав і свобод. Досить нагадати ситуацію із законодавчим регулювання права на мирні зібрання, передбаченого ст. 39 Конституції. До сьогодні одним із основних документів, яким деталізується це право є Указ Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР» від 28 липня 1988 року. І таких «білих плям» на конституційному полі залишається безліч.

Разом з тим, не зважаючи на конституційно закріплену можливість безпосереднього звернення громадян за захистом своїх прав до судових органів, його використання в правозастосовчій практиці є вкрай низьким. При цьому у судових органів є не тільки законодавче підґрунтя для застосування цього важливого принципу, але й відповідні рекомендації Верховного Суду України, що по суті є обов’язковими для органів правосуддя. Так, у своїй Постанові № 9 від 1 листопада 1996 року «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» Пленум Верховного Суду України відмітив наступне. «Судова діяльність має бути спрямована на захист цих прав і свобод від будь-яких посягань шляхом забезпечення своєчасного та якісного розгляду конкретних справ… Суди при розгляді конкретних справ мають оцінювати зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового акта з точки зору його відповідності Конституції і в усіх необхідних випадках застосовувати Конституцію як акт прямої дії.»

Більш того, новітнє процесуальне законодавство орієнтує судові органи на застосування принципу верховенства права саме в контексті необхідності забезпечення та захисту прав людини. Так, відповідно до ч.1 ст. 8 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Такі та подібні ним законодавчі новели повинні, на наше глибоке переконання, повинні стимулювати переорієнтацію правозастосовчої практики в бік посилення гарантування прав людини.

Разом з тим, ще одним важливим питанням в конституційній політиці в галузі прав людини є широкомасштабне входження нашої держави у міжнародний правовий простір, насамперед як суб’єкта міжнародного права, що гарантує та визнає міжнародні стандарти в галузі прав людини. В першу чергу відмічаємо такий важливий крок, як ратифікація 17 липня 1997 року Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, а отже і визнання юрисдикції такої впливом судової установи, як Європейський суд з прав людини. З того часу відмічається поступове усвідомлення громадянами суду як дієздатного органу захисту прав людини. Достатньо зазначити, що на сьогодні Україна знаходиться на 4 місці за кількістю звернень до Євросуду серед країн, що ратифікували Конвенцію.

З одного боку, це, як вже наголошувалось, є свідченням зростання рівня правової культури громадян з точки зору усвідомлення можливостей відстоювання своїх прав та законних інтересів в судах. З іншого – це є чітка ілюстрація слабкості вітчизняної судової системи, що не здатна задовольнити потреби громадян України у справедливому, об’єктивному та оперативному розгляду спорів про право.

Одним із кроків виправлення такої непростої ситуації слід визнати новелу у процесуальному законодавстві, згідно якої суд при вирішенні публічно-правових спорів має застосовувати принцип верховенства права із урахуванням практики Європейського суду з прав людини (ч.2 ст. 8 КАСУ). Відмічаємо також позитивну практику використання правових позицій Євросуду в конституційному судочинстві. Доречно загадати рішення Конституційного Суду у справі про заощадження громадян (рішення від 10 жовтня 2001р. № 13-рп/2001), в якому він, аргументуючи свої позиції щодо конституційних гарантій права власності та можливостей його обмеження послався на рішення Євросуду у справі "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства" від 21 лютого 1986 року. Сподіваємось, що з часом аналогічна практика знайде своє належне місце і в діяльності судів загальної юрисдикції, що дасть змогу зменшити кількість звернень до Євросуду, зробити діяльність судових інституцій більш гуманістично спрямованою, а отже - підвищити рівень правової державності.

Хотілося б при цьому охарактеризувати можливості по імплементації міжнародних стандартів в галузі прав людини з окремих сфер громадського та політичного життя громадян.

Так, міжнародні стандарти в галузі прав та свобод людини і громадянина в політичній сфері формулюються в низці документів. До числа основних документів, у яких знайшли втілення універсальні міжнародно-правові стандарти участі громадян в управлінні державними справами у політичній сфері, належать Загальна декларація прав людини 1948 р. і Міжнародний пакт про громадянські й політичні права 1966 р.

Відповідно до ч. 1 ст. 21 Загальної декларації прав людини кожна людина має право брати участь в управлінні своєю державою безпосередньо чи за посередництвом вільно обраних представників. Це положення розвивається у ч. 2 ст. 21: кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй країні; ч. 3: воля народу повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна знаходити вираження в періодичних і нефальсифікованих виборах, що мають проводитися при загальному і рівному виборчому праві, шляхом таємного голосування або ж за допомогою інших рівнозначних форм, що забезпечують свободу голосування. Відповідно до ст. 20 Декларації кожна людина має право на свободу мирних зборів і асоціацій; ніхто не може бути примушений вступати в яку-небудь асоціацію.

У розділі ІІ Конституції України всі вищенаведені положення Загальної декларації прав людини не тільки знайшли своє відображення, але й розширені й конкретизовані. Це стосується права на об’єднання (“асоціації” в термінології Декларації), втіленого у ст. 36 Конституції України; права брати участь в управлінні державними справами, виборчих прав, рівного права доступу до державної служби (ст. 38); права на мирні збори (ст. 39). Крім цього мінімального переліку, започаткованого Декларацією, в Україні на конституційному рівні закріплене політичне право громадян брати участь у референдумі, право на звернення до державних органів і посадових осіб.

На відміну від Загальної декларації прав людини, яка лише називає право на мирні збори і право на свободу асоціації, об’єднавши їх в одній статті, в Пакті ці права розведені по різних статтях, а також встановлені умови їх легальних обмежень. Таким же правовим шляхом йде й Конституція України у статтях 36, 37 про право на об’єднання та його межі та у ст. 39 про право збиратися мирно.

Пакт, як і Декларація, композиційно поєднує в одній статті право брати участь у веденні державних справ з виборчими правами і з правом допускатися до державної служби. Таке ж поєднання зазначених настанов спостерігаємо і в ст. 38 Конституції України. Це дозволяє зробити висновок, що саме ці дві правомочності є вирішальними для реалізації права на участь в управлінні державними справами.

Документом регіонального характеру, який містить міжнародні стандарти щодо політичних прав громадян є для України насамперед Європейська конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 р. з протоколами. Порівняно із Загальною декларацією прав людини і Міжнародним пактом про громадянські та політичні права Європейська конвенція містить менший перелік прав громадян у політичній сфері: у ст. 11 Конвенція гарантує лише право на свободу мирних зборів і свободу асоціації з іншими. Практика Європейського суду вказує також на тісний зв’язок з політикою права на свободу вираження своєї думки (ст. 10 Конвенції). У частині 2 ст. 11 Європейської конвенції встановлені підстави допустимих обмежень права на свободу мирних зборів і свободу асоціації, в основному ідентичні переліку Пакту, але дещо розширені: додано умову обмеження “з метою запобігання безчинствам і злочинності” і можливість законних обмежень на здійснення цих прав особами, які входять до складу державного управління.

З додаткових протоколів до Конвенції лише Протокол № 1 доповнює наданий Конвенцією перелік політичних прав громадян: Високі Договірні Сторони зобов’язуються проводити вільні вибори з розумною періодичністю шляхом таємного голосування в таких умовах, що забезпечать вільне волевиявлення народу у виборі законодавчої влади (ст. 3 Протоколу).

Таким чином, необхідно зазначити, що редакція ст. 38 Конституції України відповідає загальновизнаним міжнародним документам з прав людини і запозичена з них, зокрема ст. 21 Загальної декларації прав людини, ст. 25 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права. Право громадян на участь в управлінні державними справами закріплене в Конституції України не окремо, а поєднане в одній статті з виборчими правами, з правом брати участь у референдумах та з правом рівного доступу до державної служби. Тут Основний Закон України слідує переліченим міжнародним актам, оскільки ці правомочності є найбільш важливими у реалізації права на участь в управлінні державою. Крім того, наприклад, у Конституції Росії в тій самій статті закріплене також право брати участь у відправленні правосуддя. Вважаємо, що оскільки судова влада має бути повністю деполітизованою, право громадян на участь у здійсненні судової влади недоцільно закріплювати в системі політичних прав громадян. Тому здається, що формулювання ст. 38 Конституції України є переконливим, вичерпним і не потребує змін.

Разом з тим, ми глибоко переконані, що запроваджена пропорційна виборча система суттєвим чином перешкоджає реалізації конституційного права обирати та бути обораним до органів влади. Оскільки відтепер його можна застосувати лише через участь у політичних партіях, які досить часто не є представниками верств населення.

Прагнення побудувати орієнтоване на інтереси людей, відкрите для всіх і спрямоване на розвиток інформаційне суспільство, в якому кожен міг би створювати і накопичувати інформацію та знання, мати до них вільний доступ, користуватися і обмінюватися ними, - все це визнається головними пріоритетами в інформаційній сфері, проголошеними Законом України „Про Основні засади розвитку інформаційного суспільства в Україні на 2007-2015 роки”.

Відкритість та прозорість діяльності державної влади, а також активне співпраця з засобами масової інформації є принципами, що були втілені в Законах України «Про Національну програму інформатизації» та «Про Концепцію Національної програми інформатизації», Указах Президента України „Про заходи щодо розвитку національної складової глобальної інформаційної мережі Інтернет та забезпечення широкого доступу до цієї мережі в Україні”, „Про підготовку пропозицій щодо забезпечення гласності та відкритості діяльності органів державної влади”, „Про додаткові заходи щодо забезпечення відкритості органів державної влади”, “Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики”, Постановах Кабінету Міністрів України „Про порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади”, „Про заходи щодо подальшого забезпечення відкритості у діяльності органів виконавчої влади”. Саме ці принципи сьогодні визначають політику України та є орієнтиром при прийнятті рішень в сфері державного управління.

Визнання свободи слова та інформації стержнем українського інформаційного законодавства є безумовно необхідним, проте недостатнім для того, щоб в Україні відбулись кардинальні зміни щодо забезпечення свободи масової інформації та права на доступ до інформації. Суттєвої модернізації та втілення європейських стандартів потребують більшість нормативно-правових актів, що складають цю галузь законодавства. Зокрема, сьогодні постала нагальна необхідність у прийнятті нового закону про інформацію, який гарантував би доступ до інформації в органах державної влади та місцевого самоврядування на основі Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R 19 (1981), REC 2 (2002), 13 (2000), Конвенції ЄЕК ООН щодо доступу до інформації, участі громадськості у прийнятті рішень та доступу до правосуддя у сфері охорони навколишнього середовища (Оргуська Конвенція, прийнята 25 червня 1998 року, ратифікована Україною у 1999 році).

Розробити та прийняти також необхідно Закон України „Про службову таємницю”. Оскільки сьогодні документи отримують гриф „для службового користування” на підставі Постанови Кабінету Міністрів України вiд 27.11.1998  № 1893 „Про затвердження Інструкції про порядок обліку, зберігання і використання документів, справ, видань та інших матеріальних носіїв інформації, які містять конфіденційну інформацію, що є власністю держави”. Це суперечить Конституції України, адже відповідно до ст. 34 Конституції України право на інформації може бути обмежено лише на підставі закону, а не підзаконним нормативно-правовим актом.

Переглянути на відповідність п. 2 Рекомендації Rec (2002) 2 Комітету міністрів Ради Європи від 21.02.2002 „Про доступ до офіційних документів”, відповідно до якого обмеженню підлягає інформація, а не документ в цілому, необхідно положення Законів України „Про Кабінет Міністрів”, „Про Державну таємницю, бо зазначені закони містять положення, які обмежують доступ саме до документу.

Актуальним завданням, яке потребує свого вирішення також є реформа державного телерадіомовлення, а саме трансформація його у громадське мовлення. Головна функція ЗМІ – це доведення до громадськості достовірної суспільно важливої інформації. Але у 20-му столітті ЗМІ перетворилися в монополістичні організації, що намагаються не стільки виконувати свою головну функцію, скільки формувати суспільну думку та маніпулювати нею. Уважаємо, що змінити таку ситуацію допоможе саме створення суспільного телебачення. Джеймс Каррен з цього приводу констатує, що попри все суспільне телебачення краще впорається з роллю «охоронця демократії» ніж ЗМІ, які належать приватному капіталу. Саме суспільне телебачення та радіомовлення є життєво необхідним елементом демократії. Крім того, Україна взяла на себе відповідні зобов’язання на необхідності виконання яких Україні неодноразово наголошувала Парламентська Асамблея Ради Європи.

Будучи основою системи міжнародно-правових актів у галузі прав людини Загальна декларація закріпила фундаментальні цінності, які мають особливе значення у всіх сферах суспільного життя. Її положення розвинені у багатьох міжнародних документах, які були прийняті на її основі, а саме – Міжнародному пакті про громадянські та політичні права та Міжнародному пакті про економічні, соціальні та культурні права (1966 р.), Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (1950 р.) та інших.

Особливого значення положення закріплені у Загальній декларації прав людини набувають у сфері кримінального судочинства, оскільки саме в ній права людини за наявності законних підстав можуть бути суттєво обмежені з боку державних органів, які наділені владними повноваженнями. Так, визначальними для побудови системи гарантій прав людини в кримінальному процесі є положення Декларації щодо:

За короткий в історичному плані відрізок часу зазначені положення Загальної декларації прав людини імплементовані в понад 90 конституцій держав світу. З задоволенням слід відмітити, що всі вони знайшли своє відображення в Конституції України, а механізм їх реалізації передбачений національним кримінально-процесуальним законодавством.

Зокрема, Конституція України гарантує кожному право на «особисту недоторканність». Саме така конструкція назви загальновизнаного принципу кримінального судочинства, яка підкреслює пріоритетність особистих інтересів, закріплена уперше в Загальній декларації прав людини. З метою забезпечення даного права законодавець передбачив в Основному Законі систему гарантій, які спрямовані на отримання ефективного судового захисту не тільки при вирішенні судом першої інстанції кримінально-правових конфліктів, а й на досудовому провадженні, що знайшло свій прояв у створенні вперше в нашій правовій системі інституту судового контролю. Зокрема відповідно до чинного законодавства взяття під варту, проведення невідкладних слідчих дій в житлі та іншому володінні особи здійснюються виключно за рішенням суду.

Розвиваючи положення Загальної декларації про неможливість свавільного арешту або затримання, Конституція України передбачає сімдесяти двох годинний строк затримання. Закріплення даного строку саме в Основному Законі держави підкреслює особливе значення цієї гарантії для визначення правового статусу особи в кримінальному судочинстві.

Конституція також передбачає, що кожному заарештованому чи затриманому має бути невідкладно повідомлено про мотиви арешту чи затримання, роз’яснено його права та надано можливість з моменту затримання захищати себе особисто та користуватися правовою допомогою захисника. Кожний затриманий має право у будь-який час оскаржити в суді своє затримання. Затримана особа має бути звільнена якщо їй не вручено вмотивованого рішення суду про тримання під вартою. Таким чином Конституція України надає кожному затриманому право предстати перед судом, який перевіряє обґрунтованість затримання і вирішує питання про доцільність подальшого тримання особи під вартою. Такий порядок втілює міжнародно-правовий стандарт, який сприйняли всі правові держави і який забезпечує належний рівень правової захищеності особи у демократичному суспільстві.

Загальна декларація стала орієнтиром для національного законодавця і при формулюванні фундаментального принципу кримінального судочинства – презумпції невинуватості. Слід підкреслити, що вперше ця основна засада знайшла таке повне нормативне регулювання саме на рівні Основного закону, відповідно до статті 62 якого особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. Окрім цього загального формулювання, яке визначає зміст принципу презумпції невинуватості, у Конституції також закріплено низку положень, які відіграють визначальну роль в доказуванні по кримінальній справі та у визначенні правового статусу підозрюваного та обвинуваченого у кримінальному судочинстві. Зокрема:

Статтею 8 Загальної декларації прав людини кожному надається право на ефективне поновлення в правах компетентними національними судами у випадку порушення основних прав людини. До речі, ця гарантія була закріплена у національному законодавстві ще до прийняття Конституції України 1996 року у Законі України «Про порядок відшкодування шкоди, завданої громадянинові незаконними діями органів досудового розслідування, прокуратури та суду» від 1 грудня 1994 року.

Тенденції розвитку кримінально-процесуального законодавства України останнім часом свідчать про прагнення законодавця до створення змагальної моделі кримінального судочинства й надання учасникам процесу рівних процесуальних прав для захисту своїх законних інтересів. В цьому контексті особливого значення набуває створення в нашій державі суду, який відповідатиме вимогам справедливості, незалежності та неупередженості, що також є загальновизнаним міжнародним стандартом, закріпленим у Загальній декларації. Проблема створення такого суду має низку організаційних та процесуальних аспектів; вона має бути вирішена спільними зусиллями науковців, практичних працівників та законодавця в ході судово-правової реформи, яка на даний час здійснюється в Україні. Адже розширення судової юрисдикції та становлення судової влади, яка відповідатиме світовим стандартам, є однією з умов побудови правової держави.

Значною подією для всієї держави має стати прийняття нового Кримінально-процесуального кодексу України, в якому повинні бути враховані позитивний досвід функціонування системи органів кримінальної юстиції та загальновизнані міжнародні стандарти захисту прав людини і основоположних свобод.