Експертиза нормативно-правових актів та їх проектів на відповідність Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини

Начальник експертно-методичного відділу
Секретаріату Урядового уповноваженого
у справах Європейського суду з прав людини
Ірена Коваль

%d% Експертиза нормативно-правових актів та їх проектів на відповідність Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини. %/d%

Україна, ратифікувавши Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція), взяла на себе зобов’язання забезпечувати її гарантії на своїй території.

%d%Детальніше >> %/d%
%%%%

Україна, ратифікувавши Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі – Конвенція), взяла на себе зобов’язання забезпечувати її гарантії на своїй території. Однак, на відміну від інших обов’язкових для виконання Україною міжнародних договорів, Конвенція має контрольний механізм, який здійснює нагляд за дотриманням державою-учасницею взятих на себе зобов’язань за Конвенцією, а саме - Європейський суд з прав людини (далі - Європейський суд).

Відповідно до статті 46 Конвенції, держави-учасниці зобов’язуються виконувати остаточне рішення Європейського суду в будь-якій справі, в якій вони є сторонами, а тому, саме в контексті виконання рішень Європейського суду слід розглядати й обов’язок держави забезпечити проведення юридичної експертизи актів законодавства та їх проектів на відповідність Конвенції. Здійснення такої експертизи має на меті унеможливити подальші порушення Конвенції, спричинені недосконалістю правового регулювання в національному правовому полі.

Для України юридична експертиза всіх законопроектів, а також підзаконних нормативних актів, на які поширюється вимога державної реєстрації, на відповідність Конвенції стала обов’язковою для всіх суб’єктів нормотворення з прийняттям 23 лютого 2006 року Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" (далі – Закон). Окрім того, частиною третьою статті 19 Закону передбачено, що Міністерство юстиції забезпечує постійну та з розумною періодичністю перевірку чинних законів і підзаконних актів на відповідність Конвенції та практиці Європейського суду, передовсім у сферах, що стосуються діяльності правоохоронних органів, кримінального провадження, позбавлення свободи.

Однією з основних проблем реалізації положень Закону на практиці, незважаючи на їх обов’язковість, залишається несумлінне ставлення суб’єктів нормотворення до вимоги Закону щодо подання до Міністерства юстиції проектів нормативних актів (актів) на експертизу щодо їх відповідності Конвенції та практиці Європейського суду.

Що стосується нормативних актів, які підлягають державній реєстрації, то у цьому випадку Міністерство юстиції має інструмент впливу, який дозволяє проводити експертизу практично всіх відомчих актів, оскільки без висновку щодо відповідності акта положенням Конвенції та практиці Європейського суду жоден документ не може бути зареєстровано у Міністерстві юстиції. Виняток становлять лише документи, які не підпадають під сферу правового регулювання Конвенції. Причому, якщо за певних обставин (наприклад, було неправильно визначено належність акта до сфери правового регулювання Конвенції) акт було зареєстровано без висновку на відповідність Конвенції, то такий акт може бути скасовано відповідно до статті 19 Закону. Ця процедура також може бути застосована і до чинних нормативних актів, які були видані та зареєстровані у Міністерстві юстиції до набрання чинності цим Законом.

Складнішою є ситуація з проектами законів та постанов Кабінету Міністрів України, які проходять юридичну експертизу у Міністерстві юстиції, оскільки висновок щодо невідповідності проекту акта положенням Конвенції не завжди враховується головним розробником і, нажаль, його неврахування не створює правових наслідків для розробника.

Таким чином, в українському правовому полі з’являються законодавчі акти, у яких можуть міститись норми, що суперечать вимогам Конвенції та практиці Європейського суду. До того ж, оскільки це, як правило, акти вищої юридичної сили, відповідно, на виконання їх положень розробляються відомчі нормативні акти, які, у свою чергу, розвивають норми, що можуть спричинити порушення Конвенції.

Однак особливо ця проблема актуальна для проектів законів, які не проходять обов’язкову правову експертизу у Міністерстві юстиції, яке, відповідно до Закону, є єдиним органом, який здійснює експертизу щодо відповідності проектів актів положенням Конвенції та практиці Європейського суду.

Слід зазначити, що у суб’єктів нормотворення труднощі виникають переважно на початковому етапі проведення експертизи – перевірці акта на належність до сфери правового регулювання Конвенції, оскільки перед поданням проекту акта на правову експертизу чи відомчого акта на державну реєстрацію суб’єкт нормотворення повинен самостійно визначити, чи підлягає проект акта (акт) експертизі на відповідність Конвенції, та отримати, у разі необхідності, відповідний висновок.

У зв’язку з цим, усвідомлюючи, як складно, не маючи відповідного досвіду, орієнтуватись у сферах застосування Конвенції, Міністерством юстиції було розроблено Методичні рекомендації щодо здійснення експертизи нормативно-правових актів (їх проектів) на відповідність Конвенції та Тематичний покажчик до Конвенції, який є результатом опрацювання великої кількості базових рішень Європейського суду. Тематичний покажчик покликаний полегшити сприйняття та розуміння розробниками проектів законів та проектів інших нормативно-правових актів природи і сутності Конвенції та практики Європейського суду, оскільки містить ключові поняття, за якими можна ідентифікувати належність акта до сфери правового регулювання Конвенції.

У будь-якому випадку, якщо розробник проекту акта (акта), користуючись Тематичним покажчиком, не зміг правильно визначити його належність до сфери правового регулювання Конвенції та не подав проект акта (акт) для проведення експертизи, то на другому етапі проведення експертизи - контрольній перевірці на належність до сфери правового регулювання Конвенції, яку здійснюють співробітники профільного департаменту Міністерства юстиції, проект буде ідентифікований та переданий для проведення експертизи на відповідність Конвенції до Секретаріату Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини Міністерства юстиції.

Зрозуміло, що суб’єкти нормотворення можуть сприймати кожен новий вид експертизи як додаткову перешкоду, що ускладнює процес прийняття (видання) нормативного акта.

Однак не слід забувати, що наслідком непроведення експертизи щодо відповідності проекту акта (акта) Конвенції та практиці Європейського суду може стати констатація Європейським судом порушення Україною прав, гарантованих Конвенцією. Так, на сьогоднішній день Європейським судом у декількох рішеннях, винесених щодо України, прямо визначено, що порушення прав, гарантованих Конвенцією, спричинені саме недоліками у чинному законодавстві ("Полторацький проти України", "Кузнецов проти України", "Сокур проти України", "Волохи проти України" та інші).

Необхідно наголосити на тому, що Україна не може ігнорувати рішення Європейського суду, зокрема, не вживаючи заходів щодо зміни національного законодавства, визнаного Європейським судом таким, що не відповідає Конвенції, оскільки процес виконання Україною рішень Європейського суду знаходиться на постійному контролі в Комітеті Міністрів Ради Європи.

Причому, Європейський суд, з розумінням ставлячись до політичних та економічних проблем, які постали перед Україною на шляху розбудови демократичної держави з розвинутою ринковою економікою, не встановлює у своїх рішеннях конкретних строків для зміни національного законодавства, сподіваючись на прагнення нашої держави якнайшвидше виправити існуючі порушення положень Конвенції.

Однак нездатність України у стислі строки забезпечити приведення національного законодавства у відповідність до вимог Конвенції та практики Європейського суду може призвести до того, що Україну може бути зобов’язано у тримісячний строк розробити та прийняти відповідне законодавство. Як приклад, можна навести рішення у справі "Л. проти Литви" від 11 вересня 2007 року, яким державу – відповідача зобов’язано протягом трьох місяців з дати, коли рішення стане остаточним відповідно до пункту 2 статті 44 Конвенції, прийняти законодавство, яке б дозволило відновити порушені права заявника, а у разі, якщо виявиться, що зазначені законодавчі заходи неможливо здійснити протягом встановленого строку - сплатити заявнику 40 000 євро відшкодування матеріальної шкоди.

Отже здійснення експертизи проектів актів, а також чинного законодавства на відповідність Конвенції та практиці Європейського суду є насправді дійсним та ефективним засобом уникнення констатації Європейським судом порушення Україною прав людини і основних свобод, гарантованих Конвенцією. До того ж проведення експертизи на відповідність Конвенції та практиці Європейського суду може вважатись виконанням Україною своїх зобов’язань перед громадянами України та світовою спільнотою.

Начальник експертно-методичного відділу
Секретаріату Урядового уповноваженого
у справах Європейського суду з прав людини
Ірена Коваль