Проблеми нормотворчої діяльності суб’єктів нормотворення

Перетворення принципу верховенства права у реальність, забезпечення гармонійного вираження у правових нормах об’єктивних потреб суспільного розвитку є найвищою метою нормотворчості, діяльності, яка полягає у формуванні, систематизації, прийнятті та оприлюдненні нормативно-правових актів.

Розпочатий у 90-ті роки минулого століття процес створення та удосконалення правових засад нормотворчості триває і понині, також зберігаються негативні наслідки відсутності належних механізмів нормотворчості, відповідного правового мислення перших років розбудови самостійності Української держави.

Сьогодення потребує, перш за все, ефективних та обміркованих політичних рішень, завершення розпочатих реформ. У зв’язку з цим правове супроводження реформування набуває особливого значення і вимагає високого професіоналізму нормопроектувальника.

На особливу увагу у нормотворчому процесі заслуговує законопроектна діяльність, в якій, з огляду на місце закону у системі нормативно-правових актів та його універсальність, вартість будь-якої помилки надзвичайно велика.

Зазначене вказує на необхідність органічного поєднання у нормотворчому процесі таких складових, як наявність виваженого політично та науково продуманого рішення стосовно розроблення законопроекту (яким можуть бути Програма діяльності Уряду, план дій щодо здійснення реформи у певній сфері суспільних відносин, концептуальні засади тощо, які засвідчують безумовну необхідність і корисність розроблення закону, а у випадку підготовки концепції навіть створюють його модель), а також високий професійний рівень безпосередньо нормопроектувальника, який буде втілювати у правові норми відповідне рішення.

Нормотворчість не можна зводити до законотворчості, остання є виключною монополією Верховної Ради України як вищого представницького органу держави. Нормотворчу діяльність складають, як безпосередньо діяльність по розробленню, прийняттю, скасуванню підзаконних нормативно-правових актів, так і діяльність по розробленню проектів законів. Зокрема, законопроекти, що вносяться у порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради, готуються Міністерством юстиції, іншими центральними органами виконавчої влади, а також Національним банком.

Встановлення нових правових норм є головним призначенням нормотворчості, зміна і скасування застарілих норм сприяє затвердженню нових і, відтак, вони входять до складу нормотворчості як її допоміжні прояви.

Те, що законодавство потребує постійного оновлення та удосконалення, а процес нормопроектування повинен зазнати позитивних змін, спрямованих на підвищення його результативності, не викликає сумнівів. І хоча у цих напрямках вже намітились певні зрушення на краще, в той же час мають місце проблеми багаторічної давності.

Зрозуміло, що проблеми, які мають місце у сучасному законодавстві, на вирішення яких, власне, і спрямована нормотворча діяльність, та проблеми, які безпосередньо характеризують нормотворчість як процес, не можна ототожнювати. В той же час, вони настільки взаємопов’язані, що співвідносяться як причина та слідство та навпаки.

Так, значною мірою якість законодавства залежить від особливостей організації самого процесу нормопроектування, від методів виявлення оптимального способу врегулювання тих чи інших суспільних відносин, які використовує нормопроектувальник. В той же час, успішність діяльності з розроблення законів та підзаконних нормативно-правових актів безпосередньо залежить від правової культури окремого нормопроектувальника, рівня володіння юридичною наукою та засобами нормотворчої техніки, а також глибини наукового супроводження та урахування громадської думки. При цьому, законодавство регламентує нормотворчий процес та встановлює вимоги до нормопроектувальника, і водночас воно є результатом праці останнього.

Серед недоліків законодавства, по-перше, слід виділити наявність великої кількості законопроектів щодо внесення змін до чинного законодавства у порівнянні з тими, що мають значні соціальні наслідки, визначають концептуально нові підходи та є базовими для врегулювання суспільних відносин у відповідних сферах державного управління.

Зокрема, у орієнтовному плані законопроектної роботи на 2007 рік частка таких «базових» законопроектів (в т. ч. законопроектів про затвердження державних програм, кодексів, концепцій) складає лише 36,4% проти 60,1% законопроектів щодо внесення змін¹.

І якщо сам процес внесення змін до законодавства як один із чинників його удосконалення є цілком закономірним та відображає об’єктивні соціальні явища (розвиток суспільних відносин, зміна порядку управління тощо), то постійне внесення змін до певних нормативно-правових актів не стільки удосконалює, скільки призводить до колізій, нагромадження правових норм та ускладнення правового регулювання.

Зазначеному сприяє характерна для законодавства України ситуація, коли поруч з новими законами існують суттєво застарілі законодавчі акти, прийняті ще на початку 90-х років або навіть в часи СРСР. Крім того, наше законодавство віддзеркалює всі проблеми перехідного періоду розвитку держави: нечіткий розподіл між суб’єктами законодавчої функції, відсутність розроблених на відповідному рівні науково-правових засад нормотворення, невизначеність політичного курсу, поверховість реформ. Але і сьогодні замість розроблення нових комплексних законів, нормопроектувальники з року в рік старанно «удосконалюють» застарілі норми (наприклад, Закон України «Про зовнішньоекономічну діяльність» від 16 квітня 1991 року налічує 31 зміну, Кодекс України про адміністративні правопорушення від 7 грудня 1984 року – понад 200).

Особливе занепокоєння викликає наявність великої кількості змін у нещодавно прийнятих законах, що є не стільки об’єктивним показником динамічного розвитку суспільства, скільки недостатнього професійного рівня нормопроектувальника, особливо в частині знання нормопроектувальної техніки, прорахунків щодо очікуваних результатів.

Так, відносно «новий» Закон України «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» від 1 червня 2000 року містить 46 змін, Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 року – понад 20 змін, Закон України «Про судоустрій України» від 7 лютого 2002 року – 8 змін та окремі положення визнані неконституційними, Цивільний процесуальний кодекс України від 18 березня 2004 року – 10 змін.

Удосконалення законодавства шляхом внесення змін у зазначені акти різними суб’єктами нормотворення нерідко має ситуативний, несистемний характер, тоді як нагально необхідним є прийняття, наприклад, нових Адміністративно-процедурного, Господарського процесуального кодексів України.

Отже, недостатня кількість процесуальних норм у порівнянні з матеріальним правом та дуже повільне їх розроблення є наступною суттєвою проблемою законодавства, на вирішення якої сьогодні спрямовані зусилля нормопроектувальника. Знайдеться небагато галузей, навіть інститутів права, які б були забезпечені в достатній мірі процесуальними нормами, дієвими та ефективними механізмами реалізації.

Крім того, для забезпечення ефективності правового регулювання потрібне не тільки оновлення та розвиток процесуального масиву, особливо в частині прийняття відповідних кодексів, а також і кодифікація матеріального права з урахуванням сучасних реалій. Адже саме через використання такої форми систематизації при упорядкуванні того чи іншого галузевого масиву усуваються прогалини, дублювання в законодавстві та вирішуються інші питання, пов’язані з його подальшим удосконаленням.

Відсутність системного підходу – чи не найбільша вада сучасного законотворчого процесу. В той же час, тільки будучи системним, право здатне продуктивно діяти у напрямку, визначеному законодавцем, реалізовувати його правову ідею та правові ідеали, а, отже, спрямовувати розвиток суспільних відносин "за заданим курсом".

Для подолання цієї тенденції розробленню законопроектів повинен передувати процес розроблення концепції, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру, концепцій державних цільових програм. У такому випадку навіть законопроекти щодо внесення змін будуть відповідати єдиній, цілісній, чітко сформульованій меті, що безумовно сприятиме якості та ефективності прийнятих норм.

Зокрема, "країни-члени Організації економічного співробітництва та розвитку вважають, що якість їх законодавства значною мірою може бути вдосконалена, якщо деякі питання братимуться до уваги на стадії розроблення наукової концепції законів"². В цьому сенсі є корисним спостереження за нормотворчим процесом в інших країнах.

Наприклад, в англосаксонській традиції підготовка законів відокремлена від розроблення наукової концепції закону, що стосується здебільшого проектів законів, які готує уряд. Детальні інструкції посадових осіб відповідного міністерства, відповідальних за розроблення концепції, використовуються корпусом урядових юристів, на яких покладено підготовку тексту закону. Текст закону готується цими спеціальними укладачами, але в процесі узгодження посадові особи продовжують допомагати у вирішенні основних питань.

У континентальній Європі підготовкою законів займаються, як правило, адміністратори уповноважених міністерств, які досить часто відповідають за розроблення концепції в галузі, що аналізується. За погодженням з іншими зацікавленими міністерствами функції підготовки проекту виконує головним чином один і той адміністратор або команда адміністраторів. Такий елемент як юридична кваліфікація полегшує виконання такої роботи. Звернення до досвідченого укладача вигідне тим, що на етапі підготовки законів він здатний помітити тонкощі, які випливають з концепції.

У країнах Центральної та Східної Європи підготовка законів покладена переважно на адміністратора або робочу групу уповноваженого міністерства. Іноді юристи, які не працюють у міністерстві, можуть бути уповноважені виконувати цю функцію. Але в обох випадках спостерігається тенденція розпочинати роботу над проектом без належного вивчення наукової концепції, яку проект повинен конкретизувати. Це може призвести до появи законопроекту, що відображає погляди юриста-спеціаліста, вони є результатом його власного досвіду та знань, а не всебічної оцінки місцевих потреб і специфічних умов. Часто в такому випадку нормопроектувальник керується вже існуючими законами, в тому числі інших країн, не аналізуючи, як останній буде діяти в місцевих умовах. Окрім втрати часу робочими групами і парламентом, які можуть розпочати роботу з нуля, це стримує ведення необхідних правових реформ, що може підірвати довіру всіх тих, кого цей законопроект стосується³.

Підтримуючи ідею необхідності підготовки проекту закону, яким встановлюються нові або змінюються чинні норми, що регулюють суспільні відносини, на основі концепції, вітчизняний нормотворець зафіксував зазначене положення у Регламенті Кабінету Міністрів. Крім того, глава 8 розділу 6 цього Регламенту встановлює порядок розроблення концепції.

В той же час, процес створення концептуальних засад дещо новий для вітчизняного законотворчого процесу та не дуже охоче сприймається суб’єктами нормотворення, оскільки в такому разі розроблення законопроекту ускладнюється необхідністю залучення науковців та фахівців, розробленням розрахунків ефективності законопроекту тощо, що, в цілому уповільнює процес розроблення та розгляду законопроекту.

Зазначене свідчить про те, що нормопроектуальники, перш за все, віддають перевагу швидкості розроблення акту, ніж його глибині та якості. В результаті такої діяльності правовий масив поповнюється поверхневими та недієвими нормами.

Міжнародний досвід свідчить, що одним із основних суб’єктів нормотворчої діяльності в розвинутих демократичних країнах є міністерство юстиції, яке в силу своєї фахової спрямованості щоденно має справу з нормативно-правовими актами всіх рівнів та шляхом проведення правової експертизи виявляє недоліки проектів актів, попереджає прийняття незаконних норм, а також виконує значний обсяг законопроектних робіт. Зокрема, Федеральне міністерство юстиції Німеччини реалізує експертний контроль за нормотворчою діяльністю окремих федеральних міністерств. Воно здійснює контрольні функції до прийняття кабінетом міністрів рішення щодо урядових законопроектів, до видання міністерством відомчих постанов і до видання урядом нормативних постанов. Крім того, міністерство юстиції Німеччини через уряд має прямий вплив приблизно на 84 відсотки прийнятих законів, оскільки більшість з них базується на урядових проектах⁴.

У вітчизняному нормотворчому процесі Міністерству юстиції України як головному правовому експерту держави та законопроектувальнику в системі центральних органів виконавчої влади також відводиться належить одне з провідних місць.

Указом Президента України від 26 листопада 2003 року № 1348 "Про поліпшення організації законопроектної діяльності" з січня 2006 року на Міністерство юстиції покладено функції головного розробника всіх законопроектів, що вносяться Президентом України та Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради. У зв’язку з цим Міністерство юстиції розробляє проекти законів, які мають соціально значущі наслідки, визначають концептуально нові підходи та є базовими для врегулювання суспільних відносин у відповідних сферах державного управління.

Оскільки процес нормотворення повинен бути ретельно спланований, скоординований та підлягати аналізу, нормотворча діяльність центральних органів виконавчої влади координується Міністерством юстиції. На виконання Указу Президента України від 9 лютого 1999 року № 145 "Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади" та § 85 глави 1 розділу 8 Регламенту Кабінету Міністрів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (далі – Регламенту Кабінету Міністрів), щорічно розробляється орієнтовний план законопроектних робіт на наступний рік. Такий акт планування, який охоплює майже всі основні галузі права, значне коло суспільних відносин, сприяє уникненню дублювання, неузгодженого і нераціонального використання матеріальних, фінансових та інтелектуальних ресурсів у процесі нормопроектування, що здійснюється центральними органами виконавчої влади.

Так, відповідно до орієнтовного плану законопроектної роботи на 2007 рік, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2007 року № 239-р., упродовж поточного року центральними органами виконавчої влади розробляються проекти Житлового кодексу України, Екологічного кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення (нова редакція), Загальнодержавної програми збереження біорізноманіття України на період до 2025 року, Державної програми проведення моніторингу навколишнього природного середовища, Загальнодержавної програми розвитку заповідної справи у період до 2020 року, Загальнодержавної програми розвитку промисловості, Загальнодержавної програми розвитку первинної медико-санітарної допомоги на засадах сімейної медицини у період до 2010 року, Загальнодержавної програми розвитку соціального житла, Загальнодержавної програми комплексного соціально-економічного розвитку територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС, та місць компактного переселення громадян на 2007 - 2010 роки, Загальнодержавної програми розвитку національної кіноіндустрії на 2008-2011 роки, Загальнодержавної програми підтримки молоді до 2015 року.

Зазначене свідчить про позитивну тенденцію до підвищення ролі стратегічного планування роботи в органах виконавчої влади. Розроблення програмних документів на середньостроковий та довгостроковий періоди, в яких відповідно до соціально-економічних та суспільно-політичних процесів, що відбуваються у державі, з урахуванням впливу зовнішньоекономічних та інших факторів і очікуваних тенденцій визначаються цілі і пріоритети соціально-економічного розвитку та заходи, необхідні для їх досягнення, сприяє повноті та системності правового регулювання відповідних сфер суспільного життя.

Крім того, ідея необхідності запровадження та розвитку середньо- та довгострокового планування в частині законопроектної діяльності знайшла своє відображення у § 84 глави 1 розділу 8 Регламенту Кабінету Міністрів, на підставі якого Міністерство юстиції відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів з урахуванням Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, інших державних програм, концепцій, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру та пропозицій центральних органів виконавчої влади розробляє строком на 5 років перспективний план законопроектних робіт.

В той же час, постає питання, наскільки результативною буде ця робота, оскільки щорічні підсумкові показники виконання орієнтовних планів законопроектної роботи вже тривалий час мають досить невтішні результати.

Наприклад, завдання, передбачені орієнтовним планом законопроектної роботи на 2006 рік, виконані лише на 30,2%, завдання, передбачені орієнтовним планом законопроектної роботи на 2005 рік – на 39%. За результатами виконання протягом І півріччя 2007 року орієнтовного плану законопроектної роботи центральними органами виконавчої влади виконано 48,3% завдань.

Отже, щороку орієнтовні плани законопроектної роботи виконуються не більше, ніж 50%. Як правило, інші законопроекти (які не ввійшли в зазначений відсоток) все ж таки розробляються, але із суттєвим порушенням встановлених строків, нерідко їх розроблення триває роками. Але і це не гарантує якість та успішність остаточного результату.

З метою забезпечення єдиних принципів у нормотворчій роботі Міністерство юстиції надає центральним органам виконавчої влади методичну допомогу у сфері нормопроектування. У рамках Програми проведення навчання керівників та спеціалістів юридичних служб міністерств на базі Центру перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників юстиції Міністерство юстиції проводить навчання за професійною програмою підвищення кваліфікації працівників юридичних служб центральних органів виконавчої влади, які беруть участь у розробленні проектів нормативно-правових актів. У процесі навчання слухачі поглиблюють знання з актуальних питань чинного законодавства, з підготовки проектів нормативних актів, їх техніко-юридичних особливостей та розроблення з урахуванням правил нормопроектувальної техніки.

Підвищенню рівня підготовки законопроектів, розроблених центральними органами виконавчої влади, сприяє проведення Міністерством юстиції їх правової експертизи, напрями якої сьогодні суттєво збільшені.

Зокрема, відповідно до статті 4 Закону "Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків" постановою Кабінету Міністрів від 12 квітня 2006 року № 504 у Міністерстві юстиції запроваджено проведення ґендерно-правової експертизи чинного законодавства та проектів нормативно-правових актів в усіх сферах законодавства, що стосуються прав і свобод людини як складової частини правової експертизи.

Під час проведення правової експертизи Міністерство юстиції перевіряє проект акта Кабінету Міністрів на відповідність Конституції України, актам законодавства та чинним міжнародним договорам України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини, зокрема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, принципу забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків (гендерно-правова експертиза), а в разі, коли проект акта належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, - на його відповідність acquis communautaire.

Одним із елементів впливу на нормотворчу діяльність всіх суб’єктів нормотворчості та контролю за нею в частині недопущення прийняття норм, які порушують права і свободи людини, є проведення Міністерством юстиції державної реєстрації нормативно-правових актів центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що стосуються прав, свобод й законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер, в процесі якої здійснюється їх правова експертиза. За результатами проведення правової експертизи нормативно-правових актів органами юстиції щороку попереджується прийняття більше тисячі незаконних правових норм, у тому числі тих, які порушують законні інтереси фізичних та юридичних осіб.

Не зважаючи на кропітку роботу Міністерства юстиції з підвищення якості нормотворчої діяльності, сучасному нормотворчому процесу гостро бракує оновленої методології, науково обґрунтованих підходів до організації нормотворчого процесу, високого фахового рівня нормопроектувальників та єдиних загальнообов’язкових правил нормотворчої діяльності.

Останнє суттєво ускладнює процес розроблення та опрацювання законопроектів. Нинішній нормопроектувальник, окрім Регламенту Кабінету Міністрів та Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України⁵ не має жодного акта, що встановлює правила нормотворчої діяльності та техніки нормопроектування.

З огляду на вищезазначене можна припустити, що ця проблема буде залишається, оскільки першим кроком для її подолання є прийняттям концептуального нормативного акта, що закріпив би вимоги до нормотворчого процесу (наприклад, закону про нормативно-правові акти).

Начальник відділу планування
законотворчої діяльності
департаменту зв’язків з органами
державної влади та інформаційно-
аналітичної роботи
Шевченко Ганна

1 - Орієнтовним планом на 2007 рік передбачено розроблення 173 законопроектів, з них: про затвердження державних програм – 9, кодексів – 3, концепцій – 2, базових законопроектів– 49, про ратифікацію – 6, про внесення змін – 104.

2 - Підготовка законів та управління нормотворчістю в країнах центральної та східної Європи. – К.: УАДУ, 1998. – С. 14 – 15.

3 - Підготовка законів та управління формотворчістю в країнах центральної та східної Європи. – К.: УАДУ, 1998. – С. 14 – 15.

4 - Справочник по нормотворческой технике. Рекомендации Федерального министерства юстиции Германии по единообразному оформлению законов и нормативных постановлений. Пер. с нем., 2-е переработанное издание. – М., БЕК, 2002. – 261 с.

5 - Правила підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 6 вересня 2005 року N 870.