Адаптація законодавства України до acquis Європейського Союзу: підсумки п’ятирічного шляху

Василь Мармазов, заступник Міністра юстиції України

Геннадій Друзенко, в.о. директора Центру європейського та порівняльного права.

27 листопада 2003 року Верховна Рада України 259-ма голосами затвердила Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Символічно, що жоден народний депутат не проголосував проти. Таким чином український парламент продемонстрував, що єдиний законодавчий орган України на ділі реалізує єврінтеграційні пріоритети нашої держави.

Після набрання чинності Програма стане системоутворюючим законодавчим актом, який визначатиме основні параметри поступового входження вітчизняної правової системи в європейський правопорядок. Це дає підстави озирнутися на пройдений шлях та підбити певні підсумки.

Питання адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу постало перед нашою державою після підписання 14 червня 1994 року Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами (УПС). Невдовзі після того, як 1998 року ця рамкова угода набрала чинності, Україна почала створювати інституційний механізм адаптації та формувати нормативно-правову базу для послідовної та ефективної реалізації цього важливого вектора правової реформи. Нагадаємо хронологію створення в Україні адаптаційного механізму.

Вже в рік набрання чинності УПС Президент України затвердив своїм указом Стратегію інтеграції України до Європейського Союзу, в якій наближення законодавства України до норм і стандартів ЄС визнано одним з основних пріоритетів інтеграційного процесу. Того ж року Кабінет Міністрів України визначив механізм адаптації законодавства України до законодавства ЄС, в якому координування процесу у виконавчій гілці влади покладалось на Міністерство юстиції України, при якому створювалась Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (МКР).

На початку 1999 року Указом Президента України «Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади» на Міністерство юстиції України було додатково покладено функції з планування роботи з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та контролю за її здійсненням. Того ж 1999-го року Уряд схвалив Концепцію адаптації законодавства України до законодавства ЄС.

2000-го року Президент схвалив своїм указом Програму інтеграції України до Європейського Союзу, в якій визначено найважливіші напрями адаптації в коротко-, середньо- та довгостроковій перспективі. Тоді ж для координації діяльності органів державної влади з питань забезпечення входження України до європейського правового простору та гармонізації законодавства України з нормами та стандартами Європейського Союзу при Президентові України, зі статусом консультативно-дорадчого органу, створено Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (НРПА). Того ж року при Міністерстві юстиції України почали діяти дві спеціальні адаптаційні установи – Центр порівняльного права та Центр перекладів актів європейського права, які відповідно здійснювали аналітичний та інформаційний супровід адаптації.

Не можна оминути увагою також затвердження 2000-го року Тимчасового реґламенту Кабінету Міністрів України, в якому вперше було виписано механізм превентивного моніторингу розроблюваних центральними органами виконавчої влади проектів законів, актів Президента та Уряду на їхню відповідність основним положенням законодавства Європейського Союзу.

Таким чином, на початку 2001 року було сформовано нормативно-правову базу та інституційний механізм адаптації (на жаль, цей механізм не охоплював Верховну Раду України, оскільки перший «адаптаційний» закон український парламент прийняв набагато пізніше – лише у листопаді 2002 року). Відтоді на виконання Указу Президента «Про Програму інтеграції України до Європейського Союзу» Уряд почав розробляти й затверджувати щорічні плани роботи з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, які й нині є головним інструментом адаптації.

Водночас зі створенням національного адаптаційного механізму, вироблялась двостороння база співробітництва в сфері адаптації. На четвертому засіданні Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС, яке відбулось 26 червня 2001 року, наближення законодавства України до норм і стандартів ЄС було визнано одним з пріоритетів співпраці. На п’ятому та шостому засіданнях Ради, які відбулися відповідно 2002-го та 2003-го року, було ухвалено рішення залишити адаптацію і надалі одним з пріоритетних напрямів співпраці між Україною та Євросоюзом.

На Копенгагенському саміті Україна-ЄС, що відбувся 4-го липня 2002 року, Україна задекларувала намір розробити План-графік адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу в пріоритетних сферах. Цей документ має визначити погоджену з ЄС послідовність здійснення адаптації у пріоритетних сферах та надати процесу чіткі часові рамки. Європейський Союз високо оцінив цю ініціативу Української Сторони та обіцяв надати підтримку в її реалізації.

Таким чином, у 2003 рік Україна увійшла з чималим доробком та власним баченням перспектив у сфері адаптації. Це підтверджується, зокрема, оцінкою наших п’ятирічних зусиль як на національному, так і на двосторонньому рівні, яку було дано наприкінці 2002-го та в березні 2003-го року. Йдеться про схвалену Верховною Радою України 21 листопада 2002 року Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та затверджену співголовами Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС Спільну доповідь щодо виконання УПС. Обидва документи констатують, що в Україні створено організаційну структуру та правову базу для адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, а також відзначають помітний прогрес у цій сфері.

Водночас Україна і не думала почивати на лаврах. Достатньо переглянути цьогорічне послання Президента до Верховної Ради, в якому питанням адаптації присвячено окрему тематичну доповідь, аби переконатися, що попри досягнутий прогрес, на найвищому політичному рівні існувало чітке розуміння, що попереду в нас – більша частина шляху інтеграції в спільний європейський правопорядок.

Наважимося охарактеризувати 2003 рік як переламний у сенсі критичного осмислення досвіду адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС, набутого впродовж п’яти років від часу набрання чинності УПС, реформування створеного в Україні адаптаційного механізму, формулювання стратегії адаптації. Це пов’язано з низкою об’єктивних та суб’єктивних факторів. Тут слід зупинитися на основних з них.

По-перше, 18 грудня 2002 року набрав чинності Закон України «Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу», який зобов’язав Уряд в дуже стислі строки забезпечити розробку проекту Загальнодержавної програми адаптації. До роботи над підготовкою проекту Програми були залучені провідні фахівці центральних органів виконавчої влади, представники депутатського корпусу, наукові установи, аналітичні центри, а також кращі українські експерти в сфері європейського права та їхні закордонні колеги. Цей процес породив жваву інтелектуальну дискусію щодо мети та пріоритетів адаптації в українському контексті, а також переваг та недоліків створеного на сьогодні механізму реалізації завдань у цій сфері.

По-друге, 11 березня 2003 року Європейська Комісія оприлюднила Повідомлення для Ради та Європейського Парламенту «Ширша Європа – сусідні країни: Нова структура відносин з нашими східними та південними сусідами», в якому запропонувала принципово новий формат взаємовідносин із сусідніми державами, зокрема з Україною. Перше прочитання Повідомлення викликало в Україні негативну реакцію, оскільки нашу державу поставили в ньому на один щабель з країнами, котрі не мають перспективи і не прагнуть стати членами Європейського Союзу. Однак трохи згодом, коли анонсована Євросоюзом концепція взаємовідносин з сусідніми країнами була сприйнята як факт, ми піддали її прискіпливому аналізу аби щонайповніше і найефективніше використати закладені в Повідомленні нові перспективи та можливості співпраці.

По-третє, зобов’язавшись розробити за підтримки ЄС План-графік адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу у пріоритетних сферах, український Уряд почав активно шукати найефективнішу концепцію та адекватний формат цього документу. Відтак, було проведено низку консультацій з Європейською Комісією, в результаті яких сторони погодились, що Плани-графіки матимуть формат двостороннього документа і будуть розроблені в усіх сферах, визначених статтею 51 УПС. Водночас між сторонами виникли серйозні розбіжності в концептуальному баченні параметрів документу. В цій дискусії Українській стороні потрібно було або погоджуватись з концепцією Планів-графіків, запропонованою від імені Європейської Комісії проектом технічної допомоги «Українсько-європейський консультативний центр з питань законодавства (UEPLAC)», або оперативно сформулювати та запропонувати ЄС альтернативне бачення основних параметрів документа.

Приємно констатувати, що Українська сторона виявилась готова до цього виклику і вже на Ялтинському саміті Україна-ЄС, який відбувся 7 жовтня 2003 року, не лише запропонувала Європейському Союзу проект Меморандуму між Урядом України та Європейською Комісією щодо Планів-графіків адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу в пріоритетних сферах, а й надала для опрацювання модельний План-графік адаптації в сфері фінансових послуг, підготовлений у форматі, передбаченому проектом Меморандуму.

З усіх зазначених вище факторів, які впродовж 2003 року суттєво впливали на бачення проблем та перспектив адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, найважливішим, безумовно, є оприлюднення Європейською Комісією Повідомлення для Ради та Європейського Парламенту «Ширша Європа – сусідні країни: Нова структура відносин з нашими східними та південними сусідами».

Вище вже згадувалось, що перше сприйняття Повідомлення в Україні можна охарактеризувати як розчарування. В той час, коли наша держава на найвищому політичному рівні проголосила, що її стратегічною метою є набуття повноправного членства в Євросоюзі, останній зарахував нас до країн, які на момент оприлюднення документу «не мають перспективи членства в ЄС». Більш того, взаємовідносини з Україною Європейський Союз запропонував будувати за тією самою парадигмою, що й з Росією та Білоруссю, котрі ніколи не висловлювали наміру вступити до ЄС, та країнами Південного Середземномор’я, які ніколи не матимуть навіть теоретичного шансу стати частиною Об’єднаної Європи, оскільки географічно не належать до Європейського континенту.

Водночас, попри те, що «Ширша Європа» не містить адекватних відповідей на низку наших сподівань, ми маємо сприйняти її як факт, як офіційну концепцію Європейського Союзу, в рамках якої він будуватиме свої відносини з сусідніми державами і зокрема з Україною. Нарікати на те, що офіційний Брюссель не готовий виправдати українські сподівання – безперспективно. Ми повинні спробувати отримати щонайбільший ефект від співробітництва з Євросоюзом в умовах, що склалися. І першим кроком на цьому шляху має стати уважне, навіть прискіпливе вивчення запропонованої ЄС нової парадигми взаємовідносин.

Вже сьогодні зрозуміло, що «Ширша Європа» відкриває перед Україною принципово нові, порівняно з УПС, перспективи співпраці з Євросоюзом. І не лише співпраці, оскільки в Повідомленні чітко й недвозначно визначені рамкові умови економічної інтеграції до ЄС сусідніх країн. Така інтеграція передбачає, зокрема, перспективу одержання частки на внутрішньому ринку ЄС. По суті, в рамках «Ширшої Європи» Європейський Союз готовий іти у розвитку взаємин зі своїми сусідами, а отже і з Україною, до найглибшої економічної інтеграції, яка не передбачає хіба що участі сусідніх країн в роботі інституцій Об’єднаної Європи.

В рамках запропонованої в «Ширшій Європі» диференційованої структури, «яка реагуватиме на прогрес, досягнутий країнами-партнерами у проведенні політичної та економічної реформи», Україна має отримати від ЄС щонайбільше конкретних переваг і привілеїв. Однією зі сфер, за конкретні досягнення у якій Європейський Союз пропонує сусіднім країнам перспективи глибшої економічної інтеграції в ЄС, є «вирівнювання» (aligning) національного законодавства з acquis ЄС.

Також слід звернути увагу на нову термінологію, вжиту Європейською Комісією у Повідомленні. Якщо в УПС йдеться про наближення законодавства України до законодавства (legislation) Співтовариства, що може сприйматись та тлумачитись як досягнення певної текстової відповідності законодавчих актів, то в «Ширшій Європі» як орієнтир для «вирівнювання» національних правових систем держав-сусідів називається acquis communautaire – основа правопорядку ЄС. Цей франкомовний термін вперше був ужитий під час формулювання умов вступу до ЄС нових держав у період першої хвилі розширення Європейського Співтовариства. Відтоді прийняття acquis communautaire (що розуміється зазвичай ширше ніж проста сукупність актів первинного та вторинного законодавства ЄС) є однією з основних умов приєднання до ЄС країн-кандидатів. Це підтвердив, зокрема, Копенгагенський саміт Європейської Ради 1993 року, на якому були сформульовані відомі «Копенгагенські критерії» вступу до Євросоюзу.

Нагадаємо, що вперше в Україні термін acquis communautaire в офіційний обіг увів Президент України в Програмі інтеграції України до ЄС. У цьогорічному посланні Президента до Верховної Ради стратегічною метою адаптації названо досягнення правовою системою України (включаючи правову культуру, доктрину, судову та адміністративну практику) відповідності вимогам, що висуваються Європейським Союзом до держав, які прагнуть приєднатися до нього або, іншими словами, прийняття в повному обсязі acquis communautaire.

Показово, що розвиваючи стратегію, запропоновану Президентом України, Кабінет Міністрів в проекті Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу фактично запропонував парламенту законодавчо закріпити стратегію та національний механізм прийняття acquis communautaire, що має на меті повну інтеграцію України в європейський правопорядок, а відтак і досягнення відповідності одному з основних критеріїв вступу в ЄС. Сьогодні ми можемо з почуттям глибокого задоволення констатувати, що парламент підтримав урядову ініціативу.

Повертаючись до аналізу «Ширшої Європи» бачимо, що Україна виявилась готовою до запропонованого Європейською Комісією нового формату співробітництва в сфері адаптації національного законодавства держав-сусідів до acquis ЄС і спромоглась оперативно сформулювати адекватну відповідь на нього.

Так, ми задовго до оприлюднення «Ширшої Європи» сформулювали завдання та досягли певного прогресу в створенні ефективної правової системи, яка передбачає належне виконання законів через адекватну правозастосовчу практику дійових регуляторних та незалежних судових органів, потрібну для підвищення економічної активності та прискорення економічного зростання. Ми також чітко визначились, що беремо за основний орієнтир правової реформи, що її здійснює Україна, саме європейську модель правопорядку. Саме вона лежить в основі функціонування внутрішнього ринку ЄС – одного з найбільших та найефективніших ринків у світі. Ще раніше Україна, ставши членом Ради Європи, обрала для себе європейську систему захисту прав людини та основних свобод, яка на сьогодні, безсумнівно, є найефективнішим міжнародним механізмом у цій сфері.

Водночас, ми ще до оприлюднення «Ширшої Європи» усвідомили потребу спільної з ЄС підготовки та затвердження чіткого часового графіка наближення законодавства України до acquis Європейського Союзу, про що заявили під час Копенгагенського саміту Україна-ЄС в червні 2002 року. Ми самостійно дійшли висновку, що здійснювати адаптацію законодавства одразу в усіх сферах неефективно і недоцільно – потрібно визначити чіткі пріоритети і, реально оцінивши власні сили та можливу допомогу Євросоюзу, встановити часові межі прийняття acquis communautaire в тій чи тій сфері. Оприлюднення Європейською Комісією Повідомлення «Ширша Європа» лише підтвердило правильність наших оцінок.

На останньому саміті Україна-ЄС, який відбувся 7 жовтня 2003 року в Ялті, ми запропонували Європейському Союзу таку модель співробітництва, за якої сторони спільно визначають конкретні цілі адаптації та здійснюють моніторинг виконання поставлених завдань. Таким чином, Україна першою серед держав-сусідів запропонувала Євросоюзу інтенсифікувати співробітництво в сфері адаптації, виходячи з алгоритму, який сама Європейська Комісія запропонувала країнам-сусідам у «Ширшій Європі»: спільне формулювання чітких і конкретних цілей, критеріїв оцінки та строків досягнення.

Наше бачення Планів-графіків адаптації у пріоритетних сферах, запропоноване Європейській стороні у проекті Меморандуму між Урядом України та Європейською Комісією щодо планів-графіків адаптації законодавства України до законодавства ЄС у пріоритетних сферах, розвивало закріплену в «Ширшій Європі» тезу про доповнення, у разі потреби, стислих Планів дій «детальнішими планами співробітництва по кожному сектору». На жаль, запропонований Україною алгоритм підготовки, реалізації та моніторингу виконання Планів-графіків адаптації не знайшов адекватної підтримки з боку Євросоюзу. Натомість Європейська Комісія намагалась переконати нас замість чітких і конкретних часових Планів-графіків погодитись на ухвалення оцінних документів під назвою «Матриці показників ефективності наближення законодавства України до законодавства ЄС», підготовлених фінансованим в рамках індикативної програми ТАСІS Українсько-європейським консультативним центром з питань законодавства (UEPLAC).

Тут ми торкаємось проблеми, якою переймаємося вже тривалий час – це недостатня ефективність проектів технічної допомоги в сфері адаптації, які працюють в Україні. Безумовно, технічна допомога, що надається Україні міжнародними організаціями та країнами-донорами, сприяє реалізації стратегічного курсу нашої держави на європейську та євроатлантичну інтеграцію. Ми поважаємо правила та процедури, згідно з якими ця технічна допомога надається. Водночас з прикрістю маємо констатувати, що нерідко проекти технічної допомоги, які діють в Україні, виявляються мовби «річчю в собі». Вони недостатньо пристосовані до українських реалій, через що результати їхньої діяльності не в повному обсязі виправдовують сподівання та кошти, витрачені на їхнє фінансування.

Пам’ятаємо, що технічна допомога мусить сприяти насамперед досягненню тих цілей, які в рамках стратегічних домовленостей з донорами визначає Україна. Отож, проекти техдопомоги мають стати гнучкішими, пристосованими до українських умов та цілком орієнтованими на реальні потреби беніфіціаріїв проектів. Зокрема, однією з передумов підвищення ефективності технічної допомоги в сфері адаптації вбачаємо визначення Міністерства юстиції України – органу державної влади, на який покладено функції з планування, координації та контролю за здійсненням роботи з наближення законодавства України до законодавства ЄС у виконавчій гілці влади – беніфіціарієм відповідних проектів.

Однак попри всю важливість порушеної проблеми, основний тягар адаптації завше лежатиме на українських інституціях – головним чином на органах державної влади та відповідних урядових установах. Саме тому сьогодні ми маємо нагальну потребу створення потужного «адаптаційного» центру, який би здійснював науково-експертний, аналітичний, інформаційний та методологічний супровід адаптації законодавства України до acquis ЄС на загальнонаціональному рівні. Досвід держав – нових членів ЄС свідчить, що зосередження в одній державній інституції інтелектуальних, інформаційних та матеріально-фінансових ресурсів дає можливість докорінно поліпшити ситуацію і досягти швидкого прогресу на шляху адаптації.

Фактично, заснування такого центру почалось з ініціативи Міністерства юстиції України створити на базі Центру порівняльного права та Центру перекладів актів європейського права єдиний Центр європейського та порівняльного права. Пропозицію в травні 2003 року підтримав Кабінет Міністрів України. Сьогодні на порядку денному –створення на базі Центру європейського та порівняльного права загальнодержавної інформаційної мережі з питань європейського права, інтенсифікація та систематизація перекладацької роботи в сфері європейського права, проведення комплексного порівняльно-правового аналізу регулювання правовідносин у пріоритетних сферах в Україні та ЄС, щоб до 2007 року дослідження були завершені в усіх сферах, визначених статтею 51 УПС.

Нарешті, вінчає наполегливу річну працю всіх суб’єктів адаптації у непростому 2003 році затвердження Верховною Радою України Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Із прийняттям цього акту докорінно змінюється роль парламенту в адаптаційних процесах. У єдиному законодавчому органі врешті-решт запроваджено чіткий і дієвий механізм запобігання проходженню через парламент – без чіткого насамперед економічного обґрунтування необхідності їх прийняття – законопроектів, що суперечать acquis communautaire. Не менш важливим є запровадження особливої процедури розгляду законопроектів, розроблених на виконання Загальнодержавної програми адаптації. Такі законопроекти, як особливо важливі, розглядатимуться парламентом у першочерговому порядку.

Підсумовуючи сказане, можна зазначити, що загалом Україна на вже сформувала стратегічне бачення, інституційний механізм та нормативно-правову базу адаптації. Основними інструментами в цій сфері безумовно мають стати Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та Плани-графіки адаптації у пріоритетних сферах. Програма визначає мету, основні терміни, інституціональний механізм адаптації, а також засади її фінансового, кадрового та інформаційного забезпечення, Плани-графіки – алгоритм взаємодії з Європейським Союзом, конкретні цілі та заходи, які здійснюватимуться впродовж року. Щорічні плани заходів з виконання Програми мають, на підставі закріпленого в Програмі інституційного механізму, конкретизувати строки та визначати конкретних виконавців передбачених Планами-графіками заходів.

Сподіваємось, що цей принципово новий механізм адаптації, розроблений цього року, вже наступного доведе на практиці свою ефективність. Віримо що плідно попрацювавши у важкому, переломному для адаптації 2003-му році, ми невдовзі пожинатимемо перші плоди. Але для цього потрібна чітка та злагоджена робота усіх учасників адаптаційного процесу, не обмежуючись лише органами державної влади та спеціальними урядовими установами. Потрібна віра в свої сили та наполеглива, копітка праця на цій непростій ниві...