Конституція України гарантує кожному право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом.
Право без обмежень здійснювати діяльність, яка не заборонена законодавством і не суперечить йому, становить один із визначальних принципів господарювання.
При цьому, держава, відповідно до статті 42 Конституції України, захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт.
Контроль та нагляд з боку держави за діяльністю господарюючих суб’єктів, за дотриманням ними норм і приписів законодавства, правил та стандартів, якістю виробленої продукції та наданих послуг є одним з важливих заходів у реалізації завдань та функцій держави.
Основною метою, з якою здійснюється контроль та нагляд з боку держави за господарською діяльністю, є захист життя і здоров’я людини, навколишнього природного середовища.
При чому, тим контроль ефективніше досягає своєї мети, чим досконаліший, прозоріший та зрозуміліший для всіх порядок його здійснення.
Слід зазначити, що система державного нагляду та контролю в Україні на сьогоднішній день перебуває в процесі становлення.
Однією з першочергових проблем державного нагляду та контролю в Україні є недосконалість нормативно-правової бази.
Головним недоліком чинного законодавства у сфері державного нагляду та контролю за господарською діяльністю є те, що правове регулювання цих відносин значною мірою здійснюється за допомогою відомчих та інших підзаконних актів. Для багатьох контролюючих органів закони визначають лише повноваження, а підстави та спосіб здійснення контрольної діяльності прописується у підзаконних актах.
Таким чином, проведення перевірок суб’єктів господарювання в Україні має під собою доволі складне правове підґрунтя.
Застарілість, неузгодженість та велика кількість нормативних документів, що регулюють проведення перевірок контролюючими органами, є чинником, що призводить до суперечок між господарюючими суб’єктами та контролюючими органами і, як наслідок, – численні скарги від суб’єктів господарювання до органів влади усіх рівнів на дії контролюючих органів.
Тривалий час існування України як самостійної держави був відсутній єдиний законодавчий акт, який би системно регулював порядок проведення перевірок та визначав відповідні уніфіковані процедури.
Надмірність та неефективність контролю за господарською діяльністю з боку органів державного нагляду (контролю), який здійснювався шляхом проведення планових, позапланових та інших перевірок, обстежень, інспекцій, моніторингів тощо, зумовили необхідність прийняття закону у цій сфері.
Слід віддати належне, зазначивши, що найпершим кроком у реформуванні системи державного контролю та нагляду стало те, що законодавець статтею 19 Господарського кодексу України передбачив – органи державної влади і посадові особи, уповноважені здійснювати державний контроль і державний нагляд за господарською діяльністю, їх статус та загальні умови і порядок здійснення контролю і нагляду визначаються законами.
Тим самим Господарський кодекс України окреслив правову площину, у якій можуть бути визначені контролюючі органи та їх повноваження.
При цьому слід зазначити, що дана норма виходить з конституційного принципу, що встановлює: органи державної влади, місцевого самоврядування діють у межах повноважень, і засобами, передбаченими Конституцією України та законами України.
Отже, з набуттям чинності Господарським кодексом України, повноваження державних органів з контролю за окремими сторонами діяльності суб’єктів господарювання, посадових осіб цих органів повинні регламентуватися законодавчими актами.
Наступним кроком стало прийняття 5 квітня 2007 року Верховною Радою Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі – Закон), який визначає правові та організаційні засади здійснення державного нагляду (контролю).
З набуттям чинності Закону почався новий етап у формуванні цілісної загальнодержавної системи нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, єдиного узгодженого правового поля, яким регулюється порядок проведення контрольних перевірок різних видів господарської діяльності суб’єктів господарювання, механізму прийняття рішень та вчинення дій контролюючими органами за наслідками проведення ними перевірок.
Закон є рамковим, встановлює загальні принципи і правила проведення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності та регулює порядок проведення заходів державного нагляду (контролю), забезпечуючи цим самим можливість контролюючим органам працювати ефективно та результативно в рамках існуючої правової бази.
Вперше на законодавчому рівні запроваджуються основні, єдині для всіх державних органів та суб’єктів господарювання, засади державного нагляду (контролю) та перспективні європейські принципи його здійснення.
Дія Закону поширюється на всіх суб’єктів господарюванням та на всі державні органи, які здійснюють перевірки. Виняток становлять ті сфери господарювання, які визначені статтею 2 Закону.
Контроль за діяльністю, яка не підпадає під дію Закону, регламентується профільним законодавством. До таких виключень Закон відносить валютний контроль, митний контроль на кордоні, контроль за дотриманням бюджетного законодавства та використанням державного та комунального майна, банківський та страховий нагляд, ринок фінансових послуг, контроль за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, оперативно-розшукову діяльність, дізнання, прокурорський нагляд, досудове слідство і правосуддя, державний нагляд за дотриманням вимог ядерної та радіаційної безпеки.
Законом визначено два типи заходів державного нагляду (контролю) – плановий та позаплановий, які можуть відрізнятися за видами (перевірка, ревізія, обстеження, огляд тощо). При чому, Законом встановлені єдині граничні терміни тривалості проведення планових та позапланових заходів.
Одним із головних надбань Закону є те, що державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності має здійснюватися залежно від ступеня її ризику, тобто імовірності виникнення внаслідок діяльності суб’єкта господарювання негативних наслідків для здоров’я людей та безпеки навколишнього середовища.
Відповідно до положень Закону з метою оптимального розподілу та використання ресурсів органів державного нагляду (контролю) та запобігання порушенню вимог законодавства орган державного нагляду (контролю) повинен визначити критерії віднесення суб’єктів господарювання до трьох груп ризику з огляду на його ступінь: високий, середній чи незначний.
Залежно від групи ризику має бути встановлена періодичність проведення заходів державного нагляду (контролю). Критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від здійснення господарської діяльності і періодичність проведення планових заходів, затверджуються Кабінетом Міністрів України за поданням органу державного нагляду (контролю).
Система перевірки господарюючих суб’єктів, що ґрунтується на аналізі ризиків, пов’язаних з їх господарською діяльністю, закріплена Законом, безперечно є кращою альтернативою системи перевірок, яка передбачає постійний контроль та збір і аналізування великої кількості інформації.
Законом запроваджено прозорий порядок здійснення державного нагляду (контролю), відповідно до якого плановий або позаплановий захід може бути здійснений за умови видання органом державного нагляду (контролю) належних визначених Законом розпорядчих документів, а саме: наказу на проведення заходу та оформленого відповідним чином посвідчення (направлення), в якому зазначається зокрема номер і дата наказу, на виконання якого проводиться захід; дати початку та закінчення заходу; перелік посадових осіб, які беруть участь у заході тощо.
Ще одним надзвичайно значимим досягненням Закону, яке неможливо залишити поза увагою, є те, що в ньому регламентовані не лише права та обов’язки органів, що уповноважені державою на здійснення заходів нагляду (контролю). Значну увагу у Законі приділено захисту прав суб’єктів господарювання, господарська діяльність яких перевіряється. Метою такого захисту є недопущення незаконного втручання та перешкоджання господарській діяльності з боку органів державної влади, їх посадових осіб при здійсненні ними держаного нагляду (контролю).
Так, суб’єкт господарювання може відмовити представникові перевіряючого органу у здійсненні планового або позапланового заходу в тому разі, якщо керівнику суб’єкта господарювання або уповноваженій ним особі не пред’явлено належним чином оформленого посвідчення та службового посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю).
Також, з метою захисту своїх прав суб’єкти господарювання, діяльність яких перевіряється, мають право фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо-, відеотехніки та залучати в ході здійснення заходів державного нагляду (контролю) третіх осіб – як юридичних, так і фізичних (адвокатів, аудиторів, членів громадських організацій тощо). Причому, встановлено, що присутність керівника чи заступника керівника або уповноваженої особи суб’єкта господарювання при здійсненні органом державного нагляду (контролю) планового або позапланового заходу обов’язкова.
До того ж Законом передбачено – якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого відповідно до закону, або норми різних законів чи нормативно-правових актів допускають неоднозначне множинне трактування прав та обов’язків суб’єктів господарювання або органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, що дозволяє приймати рішення як на користь суб’єкта господарювання, так і на користь органу державного нагляду (контролю), то рішення повинно прийматися на користь суб’єкта господарювання.
Крім того, введено заборону щодо здійснення посадовою особою органу державного нагляду (контролю) перевірки суб’єкта господарювання, з яким (або із службовими особами яких) посадова особа перебуває у родинних стосунках. Такі заходи очевидно введені для запобігання корупційним схемам, забезпечення рівності усіх господарюючих суб’єктів перед контролюючими органами, об’єктивності та неупередженості здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Важливим аспектом Закону є також розв’язання питання про впорядкування процедури відбору зразків продукції та проведення експертизи їх якості.
Зокрема, передбачається, що витрати, пов’язані з відбором та доставкою зразків продукції до місця здійснення експертизи, фінансуються за рахунок органу державного нагляду (контролю). Суб’єкт господарювання зобов’язаний відшкодувати органові державного нагляду (контролю) витрати за здійснення експертизи тільки у разі підтвердження результатами експертизи факту порушення ним вимог законодавства.
З метою підвищення відповідальності посадових осіб органів державного нагляду (контролю), крім адміністративної відповідальності за здійснення неправомірних дій, передбачено також їх дисциплінарну відповідальність, а саме: позбавлення права обіймати певні посади чи займатися певною діяльністю на строк до трьох років за повторне вчинення посадовою особою органу державного нагляду (контролю) дій, що призвели до зупинення господарської діяльності.
Таким чином, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є рішучим кроком до встановлення якісно нового механізму здійснення державного нагляду (контролю). Ним визначені правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов’язки та відповідальність суб’єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
Звичайно, Закон сам по собі не може вирішити усіх без виключення проблемних питань, які існують в означеній сфері.
У зв’язку з прийняттям Закону необхідно привести у відповідність до його положень низку законів та підзаконних актів. Ряд питань, пов’язаних із здійсненням державного нагляду (контролю), повинен бути вирішений шляхом розробки та прийняття нових нормативних актів.
Дещо в цьому напрямку вже зроблено. Так, зокрема, на виконання прикінцевих положень Закону Кабінетом Міністрів України 31 жовтня 2007 року прийнято постанову № 1280 «Про затвердження Порядку відбору зразків продукції для визначення її якісних показників та форми акта відбору зразків продукції», постанову Кабінету Міністрів України від 31 жовтня 2007 року № 1279 «Про затвердження Порядку відшкодування суб’єктом господарювання витрат, пов’язаних з проведенням експертизи (випробування) зразків продукції». Проводиться робота щодо розробки та прийняття постанов Кабінету Міністрів України про затвердження критеріїв розподілу суб’єктів господарювання за ступенем ризику їх господарської діяльності.
Разом з тим, в цілому, завдяки введенню в дію Закону України «Про основні засади держаного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» розпочався якісно новий етап розвитку у сфері державного контролю.
Сповнений демократичних, прогресивних нововведень, Закон забезпечив умови для встановлення прозорої процедури здійснення державного нагляду (контролю), ефективнішого використання ресурсів органів державного нагляду (контролю) завдяки зосередженню їхньої уваги на тих суб’єктах господарювання, діяльність яких становить найбільшу загрозу для населення і навколишнього природного середовища, а також зниження навантаження на суб’єктів господарювання завдяки зменшенню кількості перевірок та строків їх проведення, що в свою чергу забезпечить створення сприятливого бізнес-клімату в Україні.
Олена Косенко,
головний спеціаліст відділу
цивільного законодавства та
реформування відносин власності