ВИСНОВОК щодо дотримання вимог конституційної процедури під час внесення змін до Конституції України 1996 року шляхом ухвалення Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року №2222-ІV та щодо відповідності його положень за
НАЦІОНАЛЬНА КОМІСІЯ ЗІ ЗМІЦНЕННЯ ДЕМОКРАТІЇ ТА УТВЕРДЖЕННЯ ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА
ВИСНОВОК
щодо дотримання вимог конституційної процедури під час внесення змін до Конституції України 1996 року шляхом ухвалення Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року №2222-ІV та щодо відповідності його положень загальним засадам Конституції України 1996 року і європейським стандартам
Ухвалено на третьому пленарному засіданні Комісії,
(м. Київ, 27 грудня 2005 року)
ЗМІСТ
I. Хронологія подій, що супроводжували процес внесення змін до Конституції України 1996 року
II. Аналіз дотримання конституційної процедури внесення змін до Конституції України 1996 року
III. Аналіз відповідності конституційних змін, що містяться в Законі України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV, загальним засадам Конституції України 1996 року та європейським стандартам
IV. Загальні висновки
I. ХРОНОЛОГІЯ ПОДІЙ, ЩО СУПРОВОДЖУВАЛИ ПРОЦЕС ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ 1996 РОКУ
1. 19 вересня 2003 року у Верховній Раді України за № 4180[1] було зареєстровано проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України", внесений народними депутатами України Гавришем С.Б., Богатирьовою Р.В., Ващук К.Т., Гапочкою М.М., Задорожнім О.В. та іншими.
2. 22 вересня 2003 року Голова Верховної Ради України надіслав законопроект № 4180 до Конституційного Суду України для надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
3. 29 вересня 2003 року Парламентська Асамблея Ради Європи (ПАРЄ) ухвалила Резолюцію № 1346 (2003)[2] про виконання Україною її обов’язків та зобов’язань щодо неухильного дотримування конституційних норм у процедурі внесення, розгляду й ухвалення змін до Конституції України.
4. 10 грудня 2003 року Конституційний Суд України у своєму Висновку № 3-в/2003[3] визнав проект Закону України "Про внесення змін до Конституції України" (реєстраційний № 4180) таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
5. 15 грудня 2003 року Європейська Комісія «За демократію – через право» (Венеціанська Комісія) оприлюднила Висновок № 230/2002[4], в якому дослідила, чи відповідають пропоновані зміни до Конституції України наміру забезпечити ефективну політичну демократію та застерегла, що ці зміни «не досягають мети наближення України до європейських демократичних стандартів і запроваджують інші зміни в Конституції, що є кроком назад».
6. 24 грудня 2003 року у Верховній Раді України без обговорення відбулося голосування законопроекту № 4105 у спосіб, який не відповідав встановленій регламентом процедурі, – шляхом «підняття рук» та без формального підрахунку голосів.
7. 29 січня 2004 року ПАРЄ ухвалила Резолюцію № 1364 (2004)[5] про політичну кризу в Україні, в якій зазначила, що розпочата процедура внесення змін до Конституції не відповідає статті 19 Конституції України та Регламентові Верховної Ради України.
8. 23 червня 2004 року Верховна Рада України попередньо схвалила проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 4180).
9. 24 червня 2004 року Голова Верховної Ради України надіслав законопроект № 4180 до Конституційного Суду України для надання висновку щодо відповідності проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
10. 11 жовтня 2004 року Венеціанська Комісія оприлюднила Висновок № 305/2004,[6] де, зокрема, зазначила, що конституційні зміни слід вносити лише після широкого, відкритого та вільного обговорення в суспільстві.
11. 12 жовтня 2004 року Конституційний Суд України надав позитивний Висновок № 2-в/2004 у справі щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про Законопроект № 4180 з внесеними до нього поправками).
12. 8 грудня 2004 року Верховна Рада України ухвалила пакет з двох законопроектів про внесення змін до Конституції (№ 4180 в остаточному читанні з внесеними до нього раніше поправками і з новими поправками, на які висновок Конституційний Суд України не давав, та № 3207 в першому читанні) разом із законом про спеціальний порядок проведення повторного голосування 26 грудня 2004 року.
13. 13 червня 2005 року Венеціанська Комісія оприлюднила Висновок щодо конституційної реформи в Україні № 339/2005[7], де зазначила, що для приведення Закону про внесення змін до Конституції України у відповідність до принципів плюралістичної демократії та верховенства права необхідно продовжити його удосконалення.
14. 5 жовтня 2005 року ПАРЄ ухвалила Резолюцію № 1466 (2005)[8] про виконання зобов’язань та обов’язків Україною, де закликала органи державної влади України виправити усі змістовні та процедурні помилки, які стосуються конституційних змін, з тим, щоб забезпечити легітимність та їх відповідність європейським стандартам.
II. АНАЛІЗ ДОТРИМАННЯ КОНСТИТУЦІЙНОЇ ПРОЦЕДУРИ ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ 1996 РОКУ
15. Відповідно до встановленої Конституцією України процедури Верховна Рада України, перш ніж розглядати зміни до Конституції та голосувати за них 8 грудня 2004 року, мала звернутися до Конституційного Суду України з клопотанням про повторне надання висновку щодо відповідності законопроекту № 4180 (із внесеними до нього новими поправками) вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Потреба у повторному висновку Конституційного Суду зумовлена тією обставиною, що законопроект № 4180 містив цілком нову редакцію багатьох положень.
16. Це стосується, зокрема, таких положень як:
- частини першої статті 78 (у новій редакції було вилучено слова «крім випадків, передбачених цією Конституцією»);
- частини другої статті 78 (вилучено слова «крім посад членів Кабінету Міністрів України»);
- пункту 6 частини другої статті 81 (вилучено слово «виключення»);
- частини шостої статті 81 (вилучено слово «виключення»);
- пункту 16 (вилучено слово «України») та пункту 26 (слово «третини» замінено словом «половини») частини першої статті 85;
- статті 90 (статтю доповнено новою частиною третьою);
- частини четвертої статті 90 (слово «та» замінено словом «або»);
- частини четвертої статті 94 (доповнено словами «і опубліковується»);
- пункту 12 частини першої статті 106 (пункт викладено у новій редакції);
- пункту 14 частини першої статті 106 (пункт викладено у редакції пункту 12 законопроекту № 4180, який пройшов експертизу Конституційного Суду України, і доповнено словами «на посаду та звільнення з посади»);
- пункту 22 частини першої статті 106 (слово «третину» замінено словом «половину»);
- частини другої статті 113 (доповнено словом «цією»);
- пункту 91 статті 116 (вилучено слова «голів місцевих державних адміністрацій»);
- частини першої статті 120 (з пункту вилучено слова «випадків, передбачених частиною другою цієї статті, а також»).
17. Крім того, у новій редакції Законопроекту № 4180 було:
- вилучено: пункт 92 статті 116; зміни до частин четвертої, восьмої-десятої статті 118; пропоновану Законопроектом нову частину другу статті 120; зміни до пункту 2 частини п’ятої статті 126; зміни до частини другої статті 148 Конституції України; пропоновані Законопроектом пункти 49 «Прикінцевих та перехідних положень»;
- внесено редакційні правки до: пункту 37 частини першої статті 85; частини першої статті 88; частини третьої статті 89; статті 98 (виправлено друкарську помилку); частини третьої статті 113; частини третьої статті 114;
- викладено у новій редакції пункт 1 «Прикінцевих та перехідних положень».
18. Текст Законопроекту № 4180 із внесеними до нього поправками, на який було надано Висновок Конституційного Суду України 12 жовтня 2004 року)[9], відрізняється від тексту Закону України «Про внесення змін до Конституції України», ухваленого Верховною Радою 8 грудня 2004 року № 2222-IV, що містить нові, додаткові корективи стосовно яких Конституційний Суд України висновку не надавав. Така юридична ситуація не відповідає Рішенню Конституційного Суду України від 9 червня 1998 року у справі щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158 і статті 159 Конституції України, яким було визначено:
«[…] законопроект, який за висновком Конституційного Суду України відповідав вимогам статей 157 і 158 Конституції України і до якого було внесено поправки під час розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України, підлягає також перевірці Конституційним Судом України щодо відповідності цього законопроекту вимогам зазначених статей Конституції України перед прийняттям його як закону про внесення змін до Конституції України. […] У разі внесення в процесі розгляду у Верховній Раді України поправок до законопроекту, він повинен прийматися Верховною Радою України за умови наявності висновку Конституційного Суду України про те, що законопроект з внесеними до нього поправками відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України»[10].
19. Отже, є підстави стверджувати, що розгляд і прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV було здійснено Верховною Радою України з порушенням вимог статті 159 Конституції України.
20. Порушенням конституційної процедури розгляду та прийняття (ухвалення) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV є так зване «пакетне» голосування за:
1) звичайний закон (Закон України «Про особливості застосування Закону України «Про вибори Президента України» при повторному голосуванні 26 грудня 2004 року»);
2) Закон України «Про внесення змін до Конституції України» (законопроект № 4180);
3) рішення про попереднє схвалення Закону України «Про внесення змін до Конституції України» (реєстр. № 3207-1).
21. «Пакетне» голосування Верховною Радою стосовно трьох питань порядку денного, в тому числі і проект Закону «Про внесення змін до Конституції України», слід розглядати як порушення законодавчим органом Конституції України.
22. Конституція України (стаття 85) чітко розмежовує повноваження Верховної Ради України стосовно таких питань, як внесення змін до Конституції України (пункт 1) і прийняття законів (пункт 3). Про розмежування юридичної природи цих двох видів нормотворчої діяльності парламенту свідчать і положення Конституції України, які визначили більш складну процедуру внесення змін до Конституції (розділ ХІІІ), відмінну від процедури прийняття звичайних законів.
23. Прийняття парламентом звичайних законів – це законодавча діяльність держави, що передбачає спрощену процедуру: проста більшість для прийняття рішення та відсутність інших вимог. Внесення змін до Конституції України слід розглядати як ще один факт здійснення народом установчої влади, і тому має спеціальну і ускладнену парламентську процедуру (яка вимагає кваліфікованої більшості для прийняття позитивного рішення та здійснення попереднього контролю органом конституційної юрисдикції). Під час розгляду і ухвалення Верховною Радою України 8 грудня 2004 року Закону України «Про внесення змін до Конституції України» № 2222-ІV спеціальної процедури, визначеної для таких випадків Конституцією дотримано не було.
24. З урахуванням викладеного є підстави стверджувати, що Верховна Рада України порушила вимоги частини другої статті 19 Конституції («органи державної влади [...], їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України»), а також вимоги частини другої статті 6 Конституції («органи законодавчої […] влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України»).
25. Таким чином, голосуючи за Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV в цілому у жорсткій прив’язці до інших правових актів (голосуванням «пакетом»), Верховна Рада України порушила не лише процедурні вимоги прийняття конституційних змін, передбачені розділом XIII Конституції України «Внесення змін до Конституції України», а й вимоги частини другої статті 19 Конституції України.
А. Вимоги стосовно порядку обговорення та прийняття рішень Верховною Радою України.
27. Регламент Верховної Ради України містить такі вимоги до порядку обговорення питань та прийняття відповідних рішень:
1) «Порядок діяльності Верховної Ради України, її органів та посадових осіб визначається Конституцією України, цим Регламентом [...]» (частина перша статті 1.0.1);
2) «Регламент Верховної Ради України має силу закону, який встановлює порядок скликання і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування органів державної влади, визначає законодавчу процедуру[...]» (частина перша статті 1.0.2);
3) «Рішення Верховної Ради з будь-якого питання приймається на її пленарному засіданні після його обговорення. Прийняття рішення без обговорення питання на пленарному засіданні допускається лише у випадках, зазначених у цьому Регламенті» (частина перша статті 3.2.1);
4) «Рішення Верховної Ради може прийматися без подальшого обговорення на пленарному засіданні, якщо жоден з народних депутатів України не заперечує на пленарному засіданні проти цього [...]» (частина друга статті 3.2.1);
5) «Винесенню питання на розгляд на пленарному засіданні Верховної Ради передує його підготовка у відповідних комісіях Верховної Ради, за винятком випадків, зазначених в цьому Регламенті» (частина третя статті 3.2.1);
6) «Рішення про прийняття, зміну і доповнення до Конституції України вважається прийнятим, якщо після його обговорення згідно із ст. 3.4.1 за нього проголосувало не менш як 2/3 депутатів від складу Верховної Ради, визначеного в Конституції. Голосування з цих питань проводиться поіменно» (частина друга статті 3.2.2);
7) «1.Обговорення питання на засіданні Верховної Ради включає: 1) доповідь, запитання доповідачу і відповіді на них; 2) співдоповіді (в разі необхідності), запитання співдоповідачам і відповіді на них; 3) виступи депутатів з оголошенням та обґрунтуванням окремої думки, якщо вона є додатком до висновків чи пропозицій комісій, з приводу яких виступали доповідач і співдоповідачі, за умови, що окрема думка не була поширена серед депутатів разом з висновком відповідної комісії (ч.3 ст.6.3.7); 4) виступ ініціатора внесення пропозиції; 5) внесення, обговорення і прийняття рішення щодо преюдиціальних і відкладальних питань та питань про неприйнятність, якщо такі є; 6) виступи по одному представнику від постійних або тимчасових спеціальних комісій, якщо висновки цих комісій щодо обговорюваного питання чи пропозиції не були поширені серед депутатів згідно з поданням комісії (ч.3 ст.6.3.7); 7) виступи представників від кожної зареєстрованої депутатської групи і фракції (ч.3 ст.4.2.3); 8) виступи депутатів; 9) оголошення головуючим на засіданні про припинення обговорення та повідомлення про тих, що виступили і записалися на виступ; 10) внесення депутатами пропозицій, які не були виголошені в ході обговорення (крім тих, що вносяться у спеціально встановленому порядку); 11) заключне слово співдоповідачів і доповідача; 12) уточнення і оголошення головуючим на засіданні пропозицій, які надійшли щодо обговорюваного питання і будуть ставитися на голосування; 13) виступ з мотивів голосування депутата - ініціатора внесення пропозиції, що розглядається, якщо він не використав права на виступ перед оголошенням припинення обговорення, або депутата від депутатської групи (фракції) - ініціатора внесення обговорюваного питання (ч.4 ст.4.2.3); 14) виступи з мотивів голосування по одному представнику від кожної зареєстрованої депутатської групи (фракції); 15) виступи з мотивів голосування по одному депутату від кожної зареєстрованої депутатської групи (фракції), якщо вони мають протилежну точку зору щодо виголошеної на засіданні Верховної Ради думки депутатської групи (фракції); 16) виступи депутатів з мотивів голосування.
2. Згідно з зазначеним в ч.1 цієї статті переліком головуючий на засіданні відповідно до ст. 3.3.7 надає слово за заявами про надання слова. Якщо список бажаючих виступити вичерпано або якщо ніхто не подав заяву про надання слова, а також у разі закінчення визначеного для обговорення часу згідно з ст.3.3.2, 3.3.3 чи прийняття рішення про скорочення обговорення згідно з ст.3.4.9 головуючий на засіданні оголошує про припинення обговорення. Після припинення обговорення слово для виступів надається за усними або письмовими зверненнями депутатів.
3. Рішення, прийняте без відкриття обговорення питання або з порушенням зазначеної процедури його обговорення шляхом позбавлення будь-кого права на виступ, є недійсним, за винятками, передбаченими ч.2 ст.3.2.1, ч.1 ст.3.3.2, ч.1, 2 ст.3.3.3, ч.2 ст.3.3.7 та ст.3.4.9, 3.8.1, 3.8.4.» (стаття 3.4.1).
29. Недотримання зазначених вимог Регламенту підтверджує стенограма засідання Верховної Ради України від 8 грудня 2004 року.
Б. Вимоги щодо роздільного голосування законопроектів, предмети правового регулювання яких є різними.
30. Регламент Верховної Ради України містить такі вимоги, які обумовлюють роздільне голосування законопроектів, предмет регулювання яких є різним:
1) «Розгляд одного питання порядку денного без прийняття рішення щодо нього не може перериватися розглядом інших питань порядку денного; якщо таке відбувається, то розгляд перерваного питання починається спочатку». (частина друга статті 3.6.1);
2) «Після закінчення обговорення питання головуючий на засіданні оголошує про перехід до голосування.» (частина перша статті 3.6.2);
3) «Якщо пропозиція чи поправка, яка виноситься на голосування, містить кілька положень чи стосується кількох предметів, або в тому чи іншому вигляді містить кілька частин, кожна з яких має власне правове значення, то за внесеною на засіданні пропозицією голосування може проводитися по її частинах з наступним голосуванням у цілому; процедурне рішення про голосування по частинах може прийматися без обговорення.» (частина перша статті 3.6.5).
31. Отже, голосування законопроекту про внесення змін до Конституції України «пакетом» разом з іншими правовими актами прямо заборонено Регламентом.
В. Вимоги щодо процедури розгляду законопроекту в другому читанні
32. Регламент Верховної Ради України містить такі положення стосовно вимог, які висуваються до процедури розгляду законопроектів у другому читанні:
1) «Законопроект, підготовлений до другого чи повторного другого читання, висновки відповідних комісій та інші матеріали до нього поширюються серед депутатів не пізніш як за 12, а той, що пов’язаний з Конституцією чи є проектом конституційного закону, - за 16 днів до розгляду цього законопроекту на засіданні Верховної Ради» (частина перша статті 6.6.1);
2) «Під час другого читання законопроекту Верховна Рада проводить його постатейне обговорення (ст.3.4.2) та здійснює постатейне голосування» (частина перша статті 6.6.3);
3) «Під час розгляду проектів Конституції, конституційних законів і кодексів після того, як статті законопроекту прийняті, на третьому читанні Верховною Радою проводиться голосування щодо глав, розділів, частин законопроекту. Голосування здійснюється окремо щодо кожної структурної частини в зазначеній послідовності після обговорення їх повноти, за відсутності суперечностей і невідповідностей. Під час третього читання застосовується положення ч.2 ст.6.6.9» (частина четверта статті 6.7.4).
33. Таким чином, на пленарному засіданні Верховної Ради України під час розгляду законопроекту № 4180 із внесеними новими поправками не було дотримано процедури, встановленої Регламентом Верховної Ради України.
35. На наявність порушень процедури при ухваленні Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV вказала Парламентська Асамблея Ради Європи, про що свідчать її декілька документів.
36. У параграфі 18 Резолюції ПАРЄ № 1364 (2004) зазначено:
"[…] нещодавні порушення процедури голосування у Верховній Раді порушують зобов’язання України згідно зі статтею 3 Статуту Ради Європи. Якщо буде здійснено будь-які подальші спроби провести політичні реформи шляхом зміни Конституції у спосіб, що не передбачений законодавством та є неконституційним, [...] Парламентська Асамблея може прийняти рішення розглянути питання щодо зупинення повноважень української делегації відповідно до Правила 9 Регламенту ПАРЄ та, внаслідок цього, може прийняти рішення направити до Комітету Міністрів запит щодо зупинення членства України в Раді Європи згідно зі статтею 8 Статуту Ради Європи"[11];
37. У параграфі 14 Резолюції ПАРЄ № 1466 (2005) зазначено:
«[…] конституційні зміни від 8 грудня 2004 року, ухвалені як частина пакетної угоди для припинення політичної кризи, містять положення, які Венеціанська комісія неодноразово визнавала такими, що не відповідають принципам демократії і верховенства права, зокрема стосовно імперативного мандата народних депутатів та повноважень прокуратури. Парламентська Асамблея також занепокоєна тим, що нові конституційні зміни було схвалено без попереднього розгляду Конституційним Судом так, як це передбачено статтею 159 української Конституції та як це витлумачено в рішенні Конституційного Суду України від 1998 року. Тому Парламентська Асамблея наполегливо закликає органи влади України якнайшвидше виправити ці питання, щоб забезпечити легітимність конституційних змін та їх відповідність європейським стандартам»[12];
38. У параграфі 40 Доповіді Моніторингового комітету ПАРЄ (документ №10676) зазначено:
«[...] Занепокоєння Комітету [висловлене в Заяві Комітету від 15 грудня 2004 року] викликав також той факт, що нові зміни до Конституції України були прийняті без надання висновку Конституційним Судом України»[13];
39. У параграфі 41 цієї Доповіді зазначено:
«Останній факт має надзвичайно важливе значення, оскільки він може призвести до скасування закону № 2222 Конституційним Судом. Згідно зі статтею 159 Конституції законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції. Відповідно, до тексту законопроекту, розглянутого Судом, більше не можуть вноситись жодні зміни перед його прийняттям. Проте ситуація із законопроектом №4180 склалася інакше, оскільки до цього законопроекту були внесені зміни – і не лише технічні поправки – перед його остаточним затвердженням 8 грудня 2004 року.»[14];
40. Законопроект № 4180, положення якого містяться в прийнятому Законі України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV, Верховна Рада України розглядала всупереч вимогам статті 158 Конституції України, оскільки, законопроект № 4180 істотно збігався з Законопроектом № 4105, який раніше не набрав необхідної кількості голосів для його ухвалення. Згідно з частиною першою вказаної статті Конституції України «законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядався Верховною Радою України, і закон не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради України не раніше ніж через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту».
41. Зазначене підтверджується Висновком Конституційного Суду Українивід 12 жовтня 2004 року № 2-в/2004[15], в якому зазначено таке:
«[…] Дослідження Законопроекту № 4105, який 8 квітня 2004 року не був прийнятий двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, та Законопроекту (№ 4180), що розглядається Конституційним Судом України за зверненням парламенту на предмет його відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України, свідчить, що окремі їх приписи збігаються або є ідентичними відповідним положеннями чинної Конституції України».
42. Таким чином, оскільки не було обговорення офіційно зареєстрованих проектів змін до Конституції та пропозицій, які внесли суб’єкти законодавчої ініціативи, розгляд та прийняття Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-ІV порушили вимоги статей 158, 159 Розділу XIII Конституції України «Внесення змін до Конституції України» та процедуру розгляду законопроектів у другому читанні, як це передбачено Регламентом Верховної Ради України, зокрема статтями: 1.0.1, 1.0.2, 3.2.1, 3.2.2, 3.4.1, 3.6.1, 3.6.2, 3.6.5, 6.6.1, 6.6.3, 6.7.4.
ІII. АНАЛІЗ ВІДПОВІДНОСТІ КОНСТИТУЦІЙНИХ ЗМІН, ЩО МІСТЯТЬСЯ В ЗАКОНІ УКРАЇНИ «ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ДО КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ» ВІД 8 ГРУДНЯ 2004 РОКУ № 2222-IV, ЗАГАЛЬНИМ ЗАСАДАМ КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ 1996 РОКУ ТА ЄВРОПЕЙСЬКИМ СТАНДАРТАМ
43. У Законі України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року (далі – Закон) є низка позитивних положень, зокрема:
- про складення повноважень Кабінетом Міністрів перед новообраною Верховною Радою;
- щодо надання Кабінетові Міністрів повноважень з призначення керівників центральних органів виконавчої влади (крім міністерств) та вирішення установчих питань щодо їхнього статусу;
- які уточнюють порядок здійснення президентського контролю за актами Кабінету Міністрів (замість повноваження Президента скасовувати акти Кабінету Міністрів запропоновано механізм зупинення Президентом дії акта Уряду з мотивів неконституційності з одночасним зверненням до Конституційного Суду);
- які визначають механізм оприлюднення закону у випадках, коли його не підписує Президент;
- запровадження порядку звільнення Президентом Генерального прокурора з посади за згодою Верховної Ради.
44. Позитивно сприймаються ідеї про підвищення ролі Верховної Ради у формуванні Кабінету Міністрів та про відповідальність Уряду перед парламентом.
45. Водночас Закон містить багато положень, котрі, на думку Комісії, не відповідають як загальним засадам Конституції України (Розділ І), якими народ через своїх представників у Верховній Раді України визначив конституційний лад своєї країни, так і європейським стандартам, що є обов’язковими для держави-члена Ради Європи.
46. Закон збільшує на один рік строк повноважень Верховної Ради України (частина п’ята статті 76 Конституції України в редакції Закону) та місцевих і регіональних рад – сільської, селищної, міської, районної, обласної (частина перша статті 141 Конституції України в редакції Закону).
47. Збільшення строку повноважень Верховної Ради України та місцевих і регіональних рад, на думку Комісії, в умовах перехідного періоду, в якому й досі перебуває Україна, не відповідає принципу демократії, бо веде до зменшення важелів впливу народу на представницькі органи влади, які він обирає. Тим самим послаблюється підконтрольність влади суспільству, оскільки перехідний період вимагає щонайчастішої зміни органів влади, без чого опосередковане здійснення влади народом (стаття 5 Конституції) стає малоефективним.
48. Прийнявши Закон в односторонньому порядку та особливо – в період виборів нового Президента України, парламент істотно змінив конституційні умови і порядок здійснення народом влади у частині, що стосується такого виборного органу, як Президент України, котрий є главою державою. На думку Комісії, до цього можна було вдаватися тільки за наявності згоди на таке з боку самого суверена – народу.
49. Адже сталося так, що у першому турі президентських виборів народ обирав Президента України з одним обсягом повноважень (і це стало юридичним фактом), а при повторному голосуванні, яке мало місце уже після прийняття Закону, Президента обрано з принципово іншим обсягом конституційних повноважень, зміна яких відбулась без відома народу і без консультування з ним.
50. Зміна одностороннім рішенням Верховної Ради України обсягу повноважень Президента України у період виборів Президента України (між першим і другим турами голосування) суперечить положенням статті 5 Конституції України, про те, що «Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами», та статті 8, яка проголосила, що «В Україні визнається і діє принцип верховенства права» і що «Закони […] приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй».
51. Впровадження Законом імперативного мандата народного депутата України (пункт 6 частини другої статті 81 Конституції України в редакції Закону) не відповідає встановленому в статті 1 Конституції України принципу демократії - одному із засадничих принципів конституційного ладу в Україні з 1996 року.
52. У зв’язку з цим нововведення стало суперечити частині другій статті 79 Конституції України, якою гарантується вільний мандат народного депутата України як представника народу. Як випливає з тексту присяги народного депутата України, юридично він є представником всього українського народу – незалежно від того, за списком якої партії його обрано до Верховної Ради України. Положення Закону, відповідно до якого керівництву партії надано право позбавити обраного народом на загальних виборах народного депутата України його мандата, слід розглядати як порушення принципу демократії та принципу верховенства права.
53. Парламентська Асамблея Ради Європи у параграфі 14 Резолюції № 1466 (2005) з цього приводу зазначила, що:
«[…] Венеціанська Комісія неодноразово визнавала такими, що не відповідають принципам демократії і верховенства права, конституційні зміни від 8 грудня 2004 року щодо імперативного мандата [...]»[16].
54. Європейська Комісія «За демократію – через право» (Венеціанська Комісія) з цього приводу зазначала таке:
1) у параграфі 20 Висновку від 15 грудня 2003 року:
«[Комісія] нагадує про свій висновок від 2001 року щодо проекту української конституційної реформи, де вона наголосила, що прив’язування "мандату народного депутата до членства в парламентській фракції партії чи блоку партій порушує незалежність депутатів і може також бути неконституційним […], враховуючи те, що члени парламенту повинні представляти народ, а не свої партії." Це чітко відображено в присязі народного депутата, що міститься в статті 79 Конституції України. Більше того, така норма "поставить до певної міри партії чи блок партій над виборцями, які […] самі не мають можливості скасувати парламентський мандат, яким депутат наділяється шляхом виборів»[17];
2) у параграфі 51 Висновку від 13 червня 2005 року:
«[…] положення щодо народних депутатів не повинні пов’язувати окремого депутата з членством в парламентській фракції партії чи блоку, тим самим порушуючи його вільний та незалежний мандат (депутат має бути вільний залишити або не приєднуватись до парламентської фракції партії (блоку), за списком якої його було обрано)» [18];
3) у параграфі 12 Висновку від 13 червня 2005 року:
«Збереження запропонованої процедури в Конституції надає партіям можливість скасовувати результати виборів. Це також може мати наслідком ослаблення самої Верховної Ради через втручання у вільний і незалежний мандат депутатів, які відтепер не обов’язково слідуватимуть своїм переконанням для того, щоб зберегти членство в парламенті. Як наголошувалось Комісією в попередньому Висновку, прив’язка мандата народного депутата до членства в парламентській фракції також є несумісною з іншими конституційними положеннями, враховуючи те, що члени парламенту повинні представляти народ, а не свої партії»[19].
55. Відповідно до статті 112 Конституції України в редакції Закону у разі дострокового припинення повноважень Президента України виконання обов’язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Голову Верховної Ради України. Таке положення суперечить одному із засадничих принципів конституційного ладу в Україні – поділу влади на законодавчу, виконавчу і судову (стаття 6 Конституції України).
56. Законом вилучено норму про те, що порядок роботи Верховної Ради встановлюється Законом про регламент Верховної Ради, що суперечить частині другій статті 6 Конституції України («органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження […] відповідно до законів України»), частині другій статті 19 Конституції України («органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України») та пункту 21 частини першої статті 92 Конституції України («Виключно законами України визначаються: [...] організація і порядок діяльності Верховної Ради України [...]»).
57. У цьому зв’язку Парламентська Асамблея Ради Європи у параграфі 43 Доповіді Моніторингового комітету ПАРЄ (документ №10676 від 19 вересня 2005 року) зазначала, зокрема, таке:
«[…] за новою редакцією Регламент Верховної Ради затверджуватимет