Коментар до Концепції вдосконалення судового устрою та забезпечення справедливого судочинства в Україні відповідно до європейських стандартів
Роза Г.М. Янсен, заступник голови Суду міста Утрехт, Нідерланди
Вступ
Як експерта Ради Європи мене попросили підготувати письмову експертизу Концепції вдосконалення судового устрою та забезпечення справедливого судочинства в Україні відповідно до європейських стандартів, датовану 13 лютого 2006 року.
Читаючи текст Концепції, в цілому я роблю висновок, що Національна Комісія із зміцнення демократії та утвердження верховенства права виконала чудову роботу і принаймні була обізнана з європейськими вимогами щодо посилення принципів верховенства права у функціонуванні української правової системи шляхом запровадження або вдосконалення реформи судівництва, судової системи, процедур, законодавства, навчання та відбору [суддів], робочих стандартів та практик.
Як видається, Комісія намагалась впровадити 'acquis' [надбання, доробок у цій сфері – сукупність норм і стандартів] в дуже ефективний та практичний спосіб. Покласти ці принципи на папір – це лише початок; багато роботи слід виконати, щоб запровадити справжнє незалежне судівництво в щоденне українське життя. Для невідворотних змін в Україні незалежне та бездоганне судівництво є абсолютно необхідним.
В усіх категоріях справ, але особливо в справах з публічним та/або політичним елементом, мають виноситися незалежні та недвозначні судові рішення. На відправлення правосуддя не може жодним чином впливати виконавча та законодавча влада.
Загальні зауваження
В Європі існує загальне розуміння того, що передбачає верховенство права. Зокрема, це передбачає конституційну систему, в якій повноваження органів державної влади є розмежованими та окресленими таким чином, щоб держава не могла незаконно обмежувати права громадян. Ці принципи верховенства права застосовуються також у практиці Європейського Суду з прав людини, а також певною мірою у практиці Європейського суду справедливості.
Рада ЄС з питань юстиції та внутрішніх справ схвалила у травні 1998 року корисні погляди на верховенство права. Європейська Рада у м. Кардіфф зробила посилання на згадані погляди.
Концепція незалежності судової гілки влади історично почала повноцінно розвиватись після пропозиції Монтеск'є розділити законодавчу, виконавчу та судову влади. З цієї історичної точки зору стає зрозумілим принцип автономності формування судоустрою як наріжного каменя судової незалежності. Європейські країни розвинули цю основну концепцію згідно з власними політичними та конституційними реформами.
Правова та судова реформи стають істотною частиною процесу трансформації, оскільки вони є структурною основою для економічної та інших реформ. Життєздатна правова система потрібна для залучення інвестицій, боротьби з корупцією і захисту основних прав людини. Але потрібна не лише законодавча та судова реформа; також має бути змінено менталітет та культуру законодавців і суддів.
Керівні принципи верховенства права вимагають гарантувати незалежність судової системи. Це передбачає справжній баланс влади між законодавчою, виконавчою та судовою гілками влади, який може забезпечити незалежне становище судівництва. Незалежність судової гілки є передумовою довіри до судової процедури, а також її авторитетності та ефективності. Самостійність прийняття судового рішення є суттю судової незалежності. Суддя не може підкорятись жодній владі, крім закону, якщо його розроблено згідно з демократичними принципами, а також крім власної совісті та почуття справедливості. Цілковито необхідними є висококваліфікована та ефективна система судочинства і забезпечення незалежності суддів. Потрібно добре попрацювати над вдосконаленням структури та організації суддівського навчання. Принцип верховенства права також передбачає дотримання певних стандартів стосовно судової процедури у цивільних, комерційних, адміністративних та кримінальних справах. Сюди входить гарантування доступу до суду і справедливого судочинства, а також ефективна система виконання судових рішень.
Щоб гарантувати справедливий судовий розгляд, верховенство права вимагає дотримання деяких загальних правил, передбачених пунктом 1 статті 6 ЄКПЛ. Крім цих загальних правил, у кримінальних справах принцип верховенства права передбачає дотримання деяких особливих правил, про що йдеться у пунктах 2 і 3 статті 6 ЄКПЛ, а також дотримання певних принципів щодо прийняття рішень. У випадку досудового затримання верховенство права передбачає дотримання положень статті 5 ЄКПЛ. Для забезпечення справедливості необхідно гарантувати виконання судових рішень. Тому потрібно, щоб у кожному випадку для забезпечення виконання рішень суду без невиправданої затримки у суддів були наявні достатні засоби та можливості, а також щоб існували відповідні компетентні органи.
Коментар до тексту Концепції
РОЗДІЛ I: Мета і завдання Концепції
Цей розділ містить загальний огляд величезних проблем української судової системи. Хоча останніми роками виконувалось багато програм, спрямованих на вдосконалення нової української демократичної судової системи, проблеми, про які йдеться у цьому розділі, все ще знаходяться на початковому етапі їх вирішення.
Україна зробила низку кроків із зміцнення демократії та запровадження верховенства права. Конституція та нове законодавство визначили головні риси судової влади та проголосили незалежність суддів. Проте ще залишились серйозні перешкоди на шляху створення цілковито незалежної судової системи, включно з недостатнім розподілом влади, втручанням виконавчої влади у судочинство, недостатніми фінансуванням та контролем за процесом фінансування і стійкою відсутністю поваги до принципів юридичної культури, які підтримують верховенство права.
Складається враження, що розвиток справді незалежної судової системи продовжують затримувати три загальні проблеми: 1) слабка відданість правовій культурі, що ґрунтується на верховенстві права; 2) недостатні інституційна незалежність та матеріальне забезпечення судової влади; 3) незаконне втручання виконавчої влади в здійснення правосуддя. У всіх цих сферах для успішності реформ суттєве значення має подальше впровадження чітких європейських стандартів.
Я повністю погоджують з положеннями цього розділу, як з метою Концепції, так і з її завданнями.
РОЗДІЛ II: Завдання подальшого розвитку правосуддя
Завдання, про які йдеться у цьому розділі, видаються мені таким, що цілком узгоджуються з міжнародними і європейськими стандартами. Ці стандарти визначають базові принципи незалежності судової влади: право окремого судді самостійно приймати рішення; розподіл влад та закріплення судової незалежності у конституційному порядку; адміністративна незалежність та залучення суддів до бюджетного процесу; основоположна незалежність судової влади (тобто захист від незаконного закриття судів та перегляду їхніх рішень); внутрішньосудова незалежність (це означає право судді приймати рішення в умовах відсутності неналежного втручання вищих судів).
Крім того, ці стандарти стосуються пов'язаного питання безсторонності судочинства і відзначають відповідальність незалежної судової влади перед суспільством.
У цьому відношенні я звертаюсь до статті 14 Міжнародної Пакту громадянських і політичних прав, Основних принципів ООН, Рекомендацій Ради Європи щодо незалежності, ефективності та ролі суддів (1994), Рекомендацій Ради Європи щодо належної підготовки та підвищення кваліфікації суддів на національному та загальноєвропейському рівні (2003), практики Європейського Суду з прав людини, зокрема справа «Фіндлей проти Сполученого Королівства» (Findlay v. UK), Брайан проти Сполученого Королівства (Bryan v. UK), Срамек проти Австрії (Sramek v. Austria). Крім того, Європейська хартія про закон для суддів, прийнята Європейською асоціацією суддів, і Загальна хартія судді, прийнята Міжнародною асоціацією суддів, визначають широке коло професійних прав та обов'язків, необхідних для забезпечення максимальної судової незалежності; при цьому вони пропонують модель, в якій перевага більшою мірою надається судовій самостійності над підзвітністю на противагу прийнятим у більшості інших країн моделей.
РОЗДІЛ III: Система судів
Згідно з міжнародними стандартами, основною передумовою судової незалежності є положення про те, що лише створені відповідно до закону суди можуть мати дозвіл на здійснення правосуддя.
У кількох країнах світу та Європи юрисдикція вдосконалена у різний спосіб. Це залежить від конкретної країни, її історії та культури. Важливо, щоб судова система держави гарантувала справедливий та ефективний суд.
Складається враження, що система, запропонована Національною комісією, на папері ці гарантії містить. Суди першої інстанції функціонують за територіальним принципом, що важливо з огляду на їхню доступність у регіонах; їх розділено на суди першого та другого рівня, а також передбачено суди з певною спеціалізацією. Дуже важливо зрозуміти, що намір Національної комісії полягає у впровадженні дворівневої системи, яка має справу з фактами. Кожний суд виконує функції лише однієї інстанції.
Про це йдеться на сторінці 12 у пункті 3 „Інстанційність". Мені здається чудовим той факт, що апеляційні суди також діють як касаційна інстанція. Дотримуючись принципу чистоти інстанцій, я пропоную, щоб місцеві суди були судами першої інстанції, апеляційні суди діяли в якості апеляційної інстанції, а Верховний Суд України – як касаційний суд (не лише у виняткових випадках). Інакше матимемо два рівні, які мають справу з касаційними справами!
Важливо відзначити, що Національна комісія також усвідомила, що включення військових судів до судової системи створює подвійну проблему. По-перше, військові судді таких судів дуже часто мають значно меншу незалежність. По-друге, функціонування військових судів обмежує юрисдикцію цивільних судів, які захищені гарантіями незалежності, або може бути альтернативним судочинством з нечітко визначеними повноваженнями. З огляду на це, важливо скасувати військові суди в загальній судовій системі.
Насамкінець, дуже добре, що Конституційний Суд України не належить до системи загальних судів та на вважається судом у вузькому значенні. Участь законодавчої та виконавчої гілок влади у призначенні суддів цього суду, таким чином, є більш безпосередньою. Важливо, щоб вплив цього суду на судову гілку влади був обмежений так само, як і вплив інших політичних гілок, для того, щоб він не міг незаконно втручатись у процес здійснення суддями своїх повноважень. Надання судам загальної юрисдикції повноважень щодо перегляду рішень запобігає ризику втручання з боку інших гілок влади у діяльність судової системи у цьому напрямку.
РОЗДІЛ IV: Судочинство
У Розділі IV йдеться про правила судової процедури, які мають слугувати ухваленню справедливого рішення у справі та забезпечувати рівні гарантії учасникам процесу щодо судового захисту їхніх прав. Викладені на папері (див. cтор. 14-16), ці правила можуть гарантувати такий захист, але більш важливим є те, як вони застосовуються на практиці.
Не має існувати жодних перешкод для доступу до правосуддя. Це означає, що учасники судового процесу повинні сплачувати помірні судові збори, що є доступними для всіх громадян країни. Суди також мають надавати безкоштовну правову допомогу. Кожному громадянинові повинно гарантуватись право отримати юридичну консультацію на будь-якому етапі судового процесу.
У кримінальних справах також мають надаватись безкоштовні правова допомога та переклад. Особливо це стосується затриманих осіб, які повинні мати право вимагати безкоштовної участі адвоката.
Зазначена юридична модель відповідає вимогам статті 6 ЄКПЛ в теорії, але чи так це на практиці?
Судові слухання мають бути відкритими. Суди повинні дотримуватись розумних строків розгляду справ. Досудове слідство та дізнання повинні здійснюватись без зволікань. Судді мають усвідомлювати той факт, що відповідно до Європейської конвенції з прав людини суддя може відмовити у розгляді справи, якщо було порушено строки її подання на розгляд. Див. справу «Ассенов та ін. проти Болгарії» 1998 року (Assenov and others v. Bulgaria).
Строки розгляду мають бути скорочені, а випадки затягування розгляду - обмежені.
Жертвам правопорушень має гарантуватись доступ до правосуддя. Жертви правопорушень можуть вимагати відшкодування згідно із кримінальним законодавством.
Досудове затримання не повинне тривати довше, ніж декілька місяців.
РОЗДІЛ V: Статус професійних суддів
Для того, щоб розширити вплив та покращити репутацію судової влади у суспільстві, слід підвищити її статус. Для цього у першу чергу необхідно запровадити відповідну процедуру призначення та добору суддів. Без послідовної та збалансованої системи формування суддівського корпусу просто неможливо забезпечити відповідальність персоналу судів. Особливо з огляду на сумнівну якість загальної університетської підготовки, особливої важливості набуває проблема добору найкращих представників до судової гілки влади. Після цього має забезпечуватись збалансовані та добре структуровані курси підготовки осіб, яких було відібрано. Оскільки загальна юридична освіта спрямована на надання лише основної юридичної підготовки, треба забезпечити навчання, орієнтоване на професійні навички, як на початковому рівні, так і на рівні підвищення кваліфікації. Шляхом забезпечення належної освіти та підготовки суддів судова влада зможе досягти дійсно високого рівня, необхідного для виконання своїх повноважень відповідно до міжнародних стандартів. По-друге, слід звернути увагу на зміцнення «хребта» судової системи в цілому по відношенню до виконавчої та законодавчої гілок, щоб посилити її позиції. Для цього знову ж важливу роль відіграють належна освіта та підготовка. Крім цього, висока зарплатня та доступність актуальної юридичної інформації також зміцнюють позиції судової гілки влади, яка стає незалежною та вільною від таких недемократичних явищ, як хабарництво та кумівство. Зрештою, судова гілка влади є третьою гілкою влади в державі і має бути визнаною як така!
Судівництво Україні має бути повністю незалежним. Статус суддів повинен характеризуватись незалежністю, що означає відсутність будь-якого втручання у професійну діяльність суддів. Конституція має забезпечити юридичну основу та гарантії впровадження цього принципу. Безстрокове призначення суддів, передбачене у багатьох європейських конституціях, може слугувати додатковою гарантією.
Далі я хочу трохи зупинитись на питанні незалежності суддів; на практиці, можна виділити декілька аспектів, зокрема: 1) конституційна незалежність; 2) функціональна незалежність; 3) фактична незалежність.
1. Конституційна незалежність
Юридичний статус суддів не залежить від виконавчої влади, а визначається (регулюється) Конституцією та законом про статус суддів. Лише в особливих випадках, визначених законом, суддю може бути звільнено (наприклад, у разі вчинення злочину). Рівень заробітної платні, пенсійного забезпечення та додаткові умови праці (забезпечення житлом та ін.) мають визначатись у законі.
Після призначення судді до суду він не може бути переведений до іншого суду без його згоди. На практиці, перевід відбувається, наприклад, лише у зв'язку із службовим підвищенням судді. Призначення на посаду судді здійснюється за поданням незалежного органу, частина якого складається із суддів.
Судова влади на приймає жодних вказівок від виконавчої влади, а всередині судової влади не існує ієрархії; таким чином, вищі суди не можуть впливати на діяльність нижчих судів в інший спосіб, ніж шляхом скасування їхніх рішень.
2. Функціональна незалежність
У своїй діяльності суддя керується лише законом, але він також має повноваження тлумачити закон. Іншими аспектами функціональної незалежності є: таємниця нарад суддів при прийнятті рішень та обов'язок суддів обґрунтовувати свої рішення. Звичайно, при цьому дуже важливими є особисті характеристики та погляди суддів.
Втім, з точки зору рівності та юридичних гарантій для всіх, судді не можуть занадто вдаватися до своїх особистих або нестандартних підходів, чи, іншими словами, бути «занадто незалежними» у своїх поглядах. Якщо їхні особисті нестандартні ідеї занадто впливають на їхні рішення, це може призвести до втрати єдності у відправленні судочинства та юриспруденції. Іншими словами, це призведе до того, що у схожих справах будуть прийматись різні рішення. А це є неприйнятним. Однакові рішення в однакових справах – важлива передумова ефективного судочинства.
Суддя не є законодавцем, але він може створювати новий «закон» за допомогою своїх рішень. Це відбувається не лише, як зазначалось вище, коли суддя тлумачить закон. Суддя створює новий закон, коли він надає тлумачення чинних законів у своєму рішенні, особливо коли закон містить відкриті стандарти. У цьому відношенні, відкрита та оприлюднена практика судів є дуже важливим. Юристи та суспільство повинні мати доступ до цих письмових матеріалів.
З цього можна зробити висновок, що (майбутні) судді мають проходити підготовку не лише з юридичної теорії, а й навчатись, як зберігати баланс між суддівською діяльністю та бездіяльністю, баланс між власними поглядами та поглядами їхніх колег. Вони повинні розуміти процеси, що відбуваються у суспільстві, повинні мати особливу антену, яка уловлює процеси, що відбуваються у суспільстві. Не лише судді повинні мати усі ці якості, їх також повинні мати та розвивати стажери, які проходять навчання.
3. Фактична незалежність
Фактична незалежність передбачає незалежність судді при здійсненні своєї діяльності. Наприклад, він не може представляти жодних інтересів. Якщо це не так, суддя втрачає свою репутацію. З іншого боку, він не може дистанціюватись від реалій життя. У цьому випадку він втрачає довіру. Фактична незалежність судді не може ставитись під сумнів внаслідок ієрархічних стосунків.
Незалежність судді визначається не лише законом, а й особистістю самого судді та його компетентністю. Незалежність означає, що суддя при прийнятті рішення є вільним від впливу:
- інших гілок влади;
- політичних чи суспільних груп;
- осіб чи сторін у процесі, окрім представництва їх у справі;
- колег (з того ж або вищого суду), окрім професійних чи колегіальних консультацій;
- власних упереджень.
Дуже важливо врахувати ці аспекти у навчальному процесі підготовки суддів.
РОЗДІЛ VI: Добір і кваліфікація суддів
Ефективне навчання кандидатів у судді та суддів усюди в світі є одним з найкоротших шляхів до підвищення їхньої спроможності виносити неупереджені, компетентні та ефективні рішення. Відсутність адекватної підготовки може призвести до неналежного виконання суддями своїх обов'язків та навіть відкрити можливості для впливу на суддів. З іншого боку, добре розроблені курси підготовки не тільки підвищуватимуть «головну» спроможність суддів щодо винесення рішень, а й зміцнять їхню відповідальність та підзвітність шляхом поглиблення належного розуміння ролі суддів у суспільстві.
Важливість навчання суддів визнається також на рівні міжнародних стандартів, таких як Основні принципи ООН щодо незалежності судочинства, прийняті у 1985 році, та Рекомендації Ради Європи, прийняті у 1994 році (щодо незалежності, ефективності і ролі суддів), у 1998 році (Європейська хартія про закон для суддів) та Висновки Консультаційної ради європейських суддів (CCJE).
Незважаючи на той факт, що вони розроблені на основі одних і тих самих Основних принципів, ці стандарти є європейськими і у цій ролі більш детально відображають цінності та прагнення ЄС та держав-кандидатів на вступ – усіх членів Ради Європи. Згідно із Європейською хартією, будь-який орган, відповідальний за забезпечення якості навчальних програм, має бути незалежним від законодавчої та виконавчої гілок влади та мінімум наполовину складатись із суддів; Хартія також передбачає, що підготовка суддів повинна виходити за рамки технічної професійної підготовки та надавати соціальні та культурні знання.
Достатнє фінансування, напевно, є найбільш важливим чинником, що забезпечує належну якість навчання. За його відсутності буде нелегко здійснювати стратегічне та довгострокове планування.
Загалом, програми юридичної підготовки повинні містити не лише положення матеріального та процедурного права, а й навчати комунікації, процедурі заслуховування свідків, взаємодії з адвокатурою та прокуратурою та ін.
Зрештою, держава повинна забезпечувати навчання та підвищення кваліфікації суддів за державний кошт.
Окремі зауваження щодо Концепції вдосконалення судового устрою та забезпечення справедливого судочинства в Україні відповідно до європейських стандартів від 13 лютого 2006 року:
РОЗДІЛ VII: Дисциплінарна відповідальність суддів
Нагальною потребою для України є створення прозорої системи дисциплінарної відповідальності суддів. У різних країнах світу існують різні відомі системи. По-перше, важливо створити постійний орган, який відповідатиме за притягнення судді до дисциплінарної відповідальності. Дисциплінарні провадження та заходи повинні визначатись законом. У зв'язку з цим абсолютно необхідним є розуміння того, що суспільство формує поведінку судді. Щоб проілюструвати цю тезу, до цього документу додається проект Кодексу професійної етики судді (Додаток I).
Я вважаю, що дисциплінарний орган має складатись із суддів. Особисто я не віддавала б перевагу суддям у відставці або судовим інспекторами. Перші можуть походити з іншої царини правосуддя та суспільства, у той час як останні є частиною не судової, а адміністративної системи, що створює забагато ризиків. Наведу приклад голландського підходу:
Голландський підхід
Конституція
Незалежність судової гілки влади закріплена у писаній Конституції. Звільнення судді без його згоди можливе лише за рішенням Верховного Суду.
Дисциплінарна відповідальність, відсторонення від виконання обов'язків та звільнення
Суддя може отримати письмове попередження від голови суду у таких випадках:
Повторне порушення може призвести до звільнення згідно з рішенням Верховного Суду.
Відсторонення від виконання обов'язків та звільнення можливі лише за рішенням Верховного Суду.
Відсторонення від виконання обов'язків - це тимчасовий захід, що застосовується в очікуванні рішення щодо звільнення.
Обов'язкові підстави для звільнення:
Можливі підстави для звільнення:
Процедура звільнення:
Подання на звільнення може вноситись лише Генеральним прокурором після заслуховування відповідного судді.
Подання вноситься у письмовому вигляді з обґрунтуванням причин.
Верховний Суд розглядає справу в закритому засіданні; прийняте рішення оприлюднюється публічно.
Звільнення застосовуються дуже рідко, оскільки суддя, проти якого висувається обвинувачення, не чекає, доки його буде звільнено без його згоди, та подає на королівське ім'я прохання про звільнення за власним бажанням.
В одному випадку справи про некомпетентність, коли Генеральний прокурор вніс подання про звільнення, суддя, якого стосувалось це подання, подав заяву про звільнення за власним бажанням до того, як Верховний Суд виніс рішення у справі.
Подання скарги на зловживання владою суддею
Кожен, хто вважає, що має підстави оскаржити поведінку судді при виконанні ним своїх обов'язків, може звернутись до Генерального прокурора із проханням внести подання до Верховного Суду.
Приклади:
Винятки: рішення суду не можуть бути оскаржені шляхом подання скарги, а лише за допомогою засобів правового захисту.
Верховний Суд заслуховує позивача та суддю, а у разі необхідності викликає свідків.
Суд виносить рішення щодо обґрунтованості скарги. Він не має повноважень накладати санкції.
У більшості випадків Генеральний прокурор не вносить подання до Верховного Суду, а виступає у ролі посередника, тобто організує зустріч між позивачем та суддею у присутності голови суду, у якому працює суддя.
Одна зі скарг, що була винесена на розгляд Верховного Суду, стосувалась судді, який під час розгляду цивільної справи заявив про те, що він повідомить поліцію про порушення, вчинене однією з сторін. У процесі розгляду цивільної справи стали відомі факти щодо однієї з сторін, які містили ознаки злочину. Верховний Суд виніс рішення щодо обґрунтованості цієї скарги. Суди не можуть повідомляти про злочини, які стали їм відомі, крім випадків, коли йдеться про порушення, вчинене посадовою особою при виконання обов'язків.
Зараз розробляється новий закон про скарги. Згідно із ним повноваження щодо вирішення скарг проти суддів – крім випадків оскарження судового рішення – можливо, належатимуть Уповноваженому з прав людини.
Кримінальна відповідальність суддів
Суддю, які вчинив злочин, може бути притягнуто до відповідальності так само, як і будь-яку іншу особу, незалежно від того, чи йдеться про порушення при виконанні обов'язків, чи про звичайне порушення.
Відомі випадки притягнення до відповідальності за порушення правил дорожнього руху, зокрема водіння у стані сп'яніння, та порушення проти гідності, наприклад, суддя у справах неповнолітніх, якого було звинувачено у сексуальних домаганнях щодо неповнолітніх.
У зазначених випадках застосовуються звичайні процедури за єдиним винятком: справа судді ніколи не розглядається судом, в якому він працює.
Якщо суддя підозрюється у вчиненні злочину, прокурор вносить подання до Верховного Суду з проханням визначити суд, в якому буде (або не буде) розглядатись справа. Рішення щодо висунення або невисунення обвинувачення проти судді з цього моменту приймає прокурор цього суду.
Протягом останніх п'яти років було дише два випадки кримінального переслідування суддів.
Одна справа стосувалась дорожньо-транспортної пригоди: наїзд та залишення місця пригоди.
Інший випадок, рішення по якому досі не винесене, стосується судді, якого звинувачують у зберіганні дитячої порнографії.
Особливістю цієї справи є те, що коли прокурор надіслав запит до Верховного Суду про визначення суду для розгляду, суддя вже вийшов у відставку. Верховний Суд виніс рішення про те, що процедура призначення іншого суду для розгляду справи судді стосується не лише діючих суддів, а й колишніх суддів, яких звинувачують у вчиненні злочину, що мало місце під час його перебування на посаді.
Якщо суд виносить обвинувальний вирок щодо судді, визначення відповідного покарання є складної справою.
З од