Реформування антикорупційного законодавства на засадах світових стандартів є логічним наслідком інтеграційних процесів України, засобом реалізації зобов’язань перед світовою спільнотою, покликане продовжити імплементацію передового міжнародного досвіду у сфері запобігання та протидії корупції.
На міжнародному рівні Україна сприймається як країна, значним чином вражена корупцією, при цьому вказана проблема поширена практично по всій державі, як на центральному, так і на місцевому рівнях.
Обмежені можливості для економічного та людського розвитку, недостатній рівень глобальної конкурентоспроможності країни, зокрема за показником якості державних інституцій, внутрішньої та зовнішньої безпеки, високий рівень корупції та низький рівень задоволеності громадян діяльністю органів державної влади характеризують сучасне становище нашої країни. Наслідком такої ситуації є:
Низький міжнародний рейтинг України, в першу чергу, обумовлений недосконалістю антикорупційного законодавства, декларативним характером більшості правових норм, у поєднанні з низькою виконавською дисципліною, відсутністю дієвих механізмів координації, взаємодії та контролю органів державної влади щодо реалізації антикорупційних заходів, що значною мірою сприяє виникненню корупційних ризиків і, як наслідок, формуванню корупційного середовища, яке сильно ускладнює правильне функціонування всіх суспільних та державних механізмів.
Діяльність з реформування антикорупційного законодавства має спрямовуватися не лише на розробку досконалого законодавства, що відповідатиме міжнародним стандартам у сфері запобігання та протидії корупції, а й на встановлення практичного міжнародного співробітництва, яке сприятиме гармонізації вітчизняної правової системи з положеннями відповідного законодавства міжнародної спільноти.
Приєднання з 1 січня 2006 року до Групи держав Ради Європи проти корупції (ГРЕКО) дало можливість Україні прийняти участь в оціночній процедурі, у ході якої відображаються та розкриваються обставини, що можуть сприяти виникненню чи поширенню корупції, надаються відповідні рекомендації з їх усунення.
В Оціночному звіті за результатами спільних першого та другого раундів оцінювання, Україні було сформовано низку рекомендацій для реформування законодавства та приведення його у відповідність з міжнародними стандартами у сфері запобігання та протидії корупції.
Однак, загострення політичної та економічної кризи стало перешкодою для здійснення необхідних змін. На цьому тлі цілком зрозуміло те, що Україна, вживаючи тих чи інших заходів щодо кожної з рекомендацій ГРЕКО, наразі спромоглася реалізувати лише менше третини з них.
Важливим кроком протидії корупції стало прийняття пакету антикорупційних законів, а саме: Законів України «Про засади запобігання та протидії корупції», «Про відповідальність юридичних осіб за вчинення корупційних правопорушень» та «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення», які вводяться в дію з 1 січня 2011 року, що, в свою чергу, символізує готовність політичних сил країни до реальних дій у сфері запобігання та протидії корупції в державі.
На виконання Указу Президента України від 26 березня 2010 року № 454 «Питання Національного антикорупційного комітету», з метою внесення комплексних системних змін, усунення суттєвих недоліків, що можуть призвести до порушень конституційних прав і свобод громадян, а також з метою приведення цих актів у відповідність із конституційним принципом верховенства права, міжнародними стандартами у сфері протидії корупції, забезпечення інтересів національної безпеки та додержання інтересів громадянського суспільства, Міністерством юстиції України розроблено проекти Законів України «Про внесення змін до деяких законів України щодо удосконалення засад запобігання та протидії корупції», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку з прийняттям Закону України «Про засади запобігання та протидії корупції» та «Про внесення змін до Кримінального та Кримінально-процесуального кодексів України щодо вдосконалення процедур здійснення конфіскації».
Зазначені законопроекти схвалені на засіданні Національного антикорупційного комітету 22 квітня 2010 року та отримали, в цілому, позитивну експертну оцінку фахівців ГРЕКО і будуть подані Президенту України для внесення на розгляд Верховної Ради України.
Водночас, неврегульованими на законодавчому рівні залишаються окремі проблемні питання, зокрема щодо впорядкування адміністративних процедур, встановлення механізмів вирішення конфлікту інтересів, притягнення до відповідальності за вчинення корупційних правопорушень осіб, які користуються недоторканністю тощо.
Відтак, реформування вітчизняного антикорупційного законодавства є незавершеним.
Невизначеним залишається і питання пов’язане з проектами інших нормативно-правових актів, необхідність у прийнятті яких виникне у зв’язку з введенням в дію зазначених антикорупційних законів.
Варто наголосити, що сучасне українське законодавство практично не містить правових засобів, спрямованих на усунення причин та умов, що призводять до виникнення корупційних ризиків у сфері службової діяльності.
У зв’язку з цим, реформування інституту державної служби, відповідно до світових стандартів, виступає важливим компонентом антикорупційних реформ.
Запорукою ефективності, стабільності та високого професійного рівня державної служби мають стати законодавчі гарантії відокремлення політичних і адміністративних функцій в системі органів державної влади, реальне розмежування суспільних, державних та комерційних (приватних) інтересів бізнесу і влади.
Саме з цією метою потребує істотного доопрацювання (прийняття в новій редакції) Закон України «Про державну службу», основна увага в якому має бути зосереджена на створенні прозорої системи добору кадрів незалежними комісіями, просуванні по службі на основі об’єктивних критеріїв, впровадженні системи ротації кадрів на посадах, пов’язаних з підвищеними корупційними ризиками, підвищенні рівня соціального захисту, поширенні принципів та вимог державної служби на всіх публічних службовців.
Окрім того, важливо встановити загальні вимоги до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, відповідно до яких громадськість оцінюватиме доброчесність, неупередженість та ефективність публічних службовців. У зв’язку з цим, нагальним є прийняття нормативно-правових актів щодо встановлення правил доброчесної поведінки та етики на публічній службі, запобігання конфлікту інтересів, контролю за декларуванням доходів і їх витрачанням особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.
Невід’ємним елементом удосконалення антикорупційного законодавства є реформування правової бази діяльності правоохоронних органів з урахуванням європейських і євроатлантичних критеріїв, приведення кримінального законодавства та кримінального судочинства у відповідність із стандартами і рекомендаціями Ради Європи, визначення оптимальної структури та штатної чисельності правоохоронних органів, виходячи з нагальних потреб національної антикорупційної політики та економічних можливостей держави, усунення частого дублювання функцій різними органами, підвищення рівня професіоналізму та відповідальності в усіх ланках правоохоронного сектору, подальше впровадження демократичних світових стандартів у повсякденну та службову діяльність.
Вагоме значення, на шляху покращення ефективності запобігання та протидії корупції, має забезпечення дієвого контролю з боку громадськості за діяльністю правоохоронних органів та органів державної влади у даній сфері.
Забезпечення прозорості і відкритості суб’єктів владних повноважень має бути досягнуто шляхом прийняття окремого процедурного закону про доступ до публічної інформації та створення механізмів реалізації права на доступ до таких відомостей шляхом визначення режиму доступу, підстав його обмеження, встановлення максимально коротких строків для розгляду запитів на інформацію, основних принципів стягнення плати за надання інформації, а також відповідальності за порушення законодавства та за відмову чи відстрочку у наданні інформації тощо.
Також, важливим напрямком удосконалення антикорупційного законодавства є впровадження систематичних соціологічних досліджень у сфері запобігання та протидії корупції серед усіх соціальних верств населення в різних регіонах держави, що дасть можливість здійснювати якісний моніторинг стану та масштабів поширення корупції в країні, ефективності діяльності органів протидії корупції, проведених заходів та антикорупційної політики в цілому, дозволить виявляти проблемні сфери та недоліки правового регулювання, формувати відповідні зауваження та пропозиції на майбутнє.
Вартим уваги залишається і питання підготовки та поширення науково-практичних роз’яснень і коментарів до основних антикорупційних законів та антикорупційних новел у законодавстві для підвищення рівня обізнаності й правової освіченості населення, в першу чергу, цільової категорії (приватних підприємців, бухгалтерів тощо).
В процесі реформування антикорупційного законодавства не менш важливими мають стати заходи з врегулювання проблемних питань щодо надання (отримання) адміністративних послуг шляхом прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, удосконалення системи використання державного майна та бюджетних коштів, оптимізації фінансування політичних партій та виборчих кампаній, удосконалення антикорупційної експертизи, підвищення кваліфікації суддів, працівників прокуратури та правоохоронних органів, а також удосконалення інституту відповідальності за корупційні правопорушення.
Наступним етапом удосконалення антикорупційного законодавства України має стати розробка й прийняття нової Національної антикорупційної стратегії, яка відповідатиме сучасним умовам розвитку, базуватиметься на результатах передових вітчизняних досліджень та соціологічних опитувань, формуватиметься на основі використання світового досвіду і рекомендацій міжнародних організацій за результатами оцінки й моніторингу стану запобігання та протидії корупції в Україні.
Основним завданням зазначеного документу є визначення та формування пріоритетних напрямків діяльності органів державної влади нормотворчого та організаційного характеру, спрямованих на забезпечення єдиних підходів до формування та реалізації державної антикорупційної політики, зокрема пов’язаних з формуванням громадської підтримки дій влади у запобіганні та протидії корупції та підвищенням рівня правової освіченості антикорупційної спрямованості, зниженням рівня корупції в зонах підвищеного корупційного ризику та активізацією міжнародного співробітництва у сфері запобігання та протидії корупції.
Механізм безпосередньої реалізації стратегічних завдань, зокрема щодо визначення переліку конкретних заходів, індикаторів оцінки виконання, строків, відповідальних виконавців, а також джерел та обсягів фінансування має міститися у відповідній цільовій Державній програмі щодо запобігання та протидії корупції.
Крім того, варто зазначити, що сам процес розробки проектів антикорупційних нормативно-правових актів має здійснюватися з урахуванням передового вітчизняного та міжнародного досвіду у сфері запобігання та протидії корупції із залученням представників наукових установ, підприємств, об’єднань громадян, соціологічних, міжнародних організацій, незалежних експертів, а розроблені проекти мають публікуватися в засобах масової інформації для їх обговорення та коментування.
Пріоритетне значення має запровадження багатоступеневої методики оцінки корупційних ризиків у законодавстві, як на рівні розробників проектів нормативно-правових актів (формалізована самооцінка), на рівні спеціалізованих підрозділів (базова офіційна експертиза перед прийняттям відповідного акта), на рівні громадської (неофіційної) експертизи, яка забезпечується існуванням прозорої процедури нормопроектування та доступністю інформації для громадськості, так і на рівні контрольної експертизи, з подальшим узагальнення практики проведення такої експертизи, з метою виявлення та усунення виявлених системних недоліків при розробленні проектів актів.
Реалізація зазначених положень дасть змогу сформувати антикорупційне законодавство світового зразка, забезпечити єдиний підхід до формування та реалізації державної антикорупційної політики, попередити можливість виникнення корупційних ризиків у найбільш проблемних сферах суспільних відносин, привести державне управління і службу в органах державної влади та органах місцевого самоврядування у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування, втілити європейські принципи в національній правовій системі і, як наслідок, якісно підвищити міжнародний авторитет нашої країни.
Автор:
Шапка Богдан Володимирович
головний спеціаліст відділу антикорупційної політики Департаменту законодавства про правосуддя, правоохоронної діяльності та антикорупційної політики Міністерства юстиції України