Окремі аспекти функціонування уповноважених підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції
Вступ
Актуальність питань запобігання та протидії корупції підвищується з кожним днем, адже все більше і більше набирає обертів процес заповнення «правового вакууму» у цій сфері початком якого безумовно стало ухвалення Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції в Україні». За цей час змінилися не лише кримінально – правові норми чи норми адміністративного впливу на порушників-корупціонерів, концептуально переглянуто методи, якими держава планує мінімізувати прояви цього ганебного явища переорієнтувавшись із суто каральних на попереджувальні. І одним із таких інструментів, як основа для нової системи запобігання корупції мають стати уповноважені підрозділи (особи) з питань запобігання та виявлення корупції (далі – уповноважені підрозділи), які з 1 січня 2014 року утворюватимуться в державних органах, органах влади АР Крим, їх апаратах, органах місцевого самоврядування та юридичних особах публічного права.
Отже, спробуємо здійснити огляд низки питань, які на нашу думку є ключовими і вже виникають або можуть виникнути у найближчий час у зв’язку із необхідністю забезпечення діяльності уповноважених підрозділів та осіб.
Правові основи та порядок утворення
Правовою основою для діяльності уповноважених підрозділів стало ухвалення Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реалізації державної антикорупційної політики», яким було доповнено базовий Закон цілою низкою нових положень серед яких слід виділити:
визначення поняття «уповноважені підрозділи» під яким розуміються підрозділи (особи) з питань запобігання та виявлення корупції, які утворюються (визначаються) в державних органах, органах влади Автономної Республіки Крим, їх апаратах, органах місцевого самоврядування та юридичних особах публічного права за рішенням керівника органу або юридичної особи публічного права в порядку, визначеному законодавством;
норми щодо порядку та змісту проведення логічного та арифметичного контролю здійснення якого покладається на уповноважені підрозділи;
вказівку на центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної служби, як суб’єкт методичного забезпечення діяльності підрозділів тощо.
На підставі зазначених змін до Закону, 4 вересня 2013 року Урядом була прийнята Постанова № 706 «Питання запобігання та виявлення корупції», якою затверджено Типове положення про уповноважений підрозділ (особу) з питань запобігання та виявлення корупції (далі – Положення).
Багато в чому чинна редакція Положення відтворює попереднє, яке у свій час було затверджено Постановою КМУ від 8 грудня 2009 року № 1422, проте є низка важливих відмінностей на яких ми також вважаємо за необхідне окремо зупинитись.
Першим з таких питань, на наш погляд, є питання обов’язковості утворення підрозділів або уведення посади уповноваженої особи.
В цьому сенсі позитивним моментом виглядає чіткість переліку органів в яких функціонуватимуть уповноважені підрозділи (особи) та суб’єктів їх утворення, наведеного у Постанові. Так за рішенням міністра, керівника іншого центрального органу виконавчої влади, Голови Ради міністрів АР Крим, керівника органу виконавчої влади АР Крим, голови обласної, Київської та Севастопольської міських, районної державних адміністрацій у апараті міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, їх територіальних органах, апараті Ради міністрів АР Крим, органу виконавчої влади АР Крим обласної, районної, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.
Це означає, що в кожному з них має бути обов’язково забезпечено функціонування окремого уповноваженого підрозділу (особи). Разом з тим, звертаємо увагу на те, що подвійне підпорядкування окремих управлінь, які входять до складу державних адміністрацій не означає обов’язку створення уповноважених підрозділів додатково в цих управліннях. У свою чергу якщо ідеться про установи (підприємства), що належать до сфери управління того чи іншого органу виконавчої влади, то в кожному з них повинен бути утворений окремий уповноважений підрозділ (особа) незалежно від наявності аналогічного підрозділу у органі виконавчої влади.
Що ж стосується органів місцевого самоврядування, то з огляду на відсутність підпорядкованості органів місцевого самоврядування Кабінету Міністрів України, останній у своїй Постанові надав лише рекомендацію щодо утворення таких підрозділів та затвердив типове положення як методично-правовий «орієнтир» для належної організації роботи уповноважених підрозділів.
Разом з тим, це не може означати, що створення таких підрозділів не повинно відбуватись в органах місцевого самоврядування, адже їх функціонування передбачено Законом «Про засади запобігання і протидії корупції» і саме від наявності цього інструменту залежить ефективність виконання обов’язків, заборон та обмежень передбачених цим Законом. Іншими словами в умовах, коли дотримання вимог антикорупційного законодавства не буде забезпечено і відповідні порушення будуть виявлені - першочерговою причиною, яка сприяла вчиненню правопорушення, визнаватиметься відсутність такого підрозділу, що безумовно може стати підставою для розгляду питання про дисциплінарну відповідальність керівника органу.
Важливим також видається питання порядку запровадження уповноважених підрозділів (осіб) в умовах, коли фактично проведено основний етап адміністративної реформи, ключовим завданням якої було оптимізувати та скоротити адміністративний апарат на усіх рівнях. В цій ситуації вкрай актуальним є питання правомірності покладення обов’язків на певний підрозділ чи особу без утворення нових підрозділів чи уведення посад. Тим більше, що пункт 6 Положення прямо забороняє покладати на уповноважений підрозділ обов’язки, що не належать або виходять за межі його повноважень чи обмежують виконання покладених на нього завдань.
Для відповіді на це питання пропонуємо виходити із цілей, задля яких уведена така заборона. Слід наголосити, що основним завданням цієї норми є недопущення виникнення конфлікту інтересів між виконанням обов’язків, які випливають із реалізації функцій уповноважених підрозділів та тими обов’язками, які можуть унеможливити їх ефективне виконання. За таких умов вважаємо, що додаткове покладення обов’язків уповноваженого підрозділу може визнаватись таким, що порушує вищезгадану заборону, лише у випадку допущення виникнення такого конфлікту, натомість рішення, які не могли призвести до цих наслідків повинні, на наш погляд, розглядатись як правомірні.
Водночас кожному прийняттю рішення про покладення обов’язків уповноваженого підрозділу (особи) в якості додаткових на певний підрозділ чи посадову особу, має передувати проведення аналізу на предмет відсутності конфлікту інтересів між відповідними повноваженнями. При цьому найбільш прийнятним в цьому сенсі видається «виділення» сектору в структурному підрозділі відповідальному за ведення кадрової роботи, адже саме їх функції та повноваження, на нашу думку, створюють найменші ризики виникнення конфлікту інтересів із завданнями, виконання яких покладається на уповноважені підрозділи.
Що стосується процедури покладення таких обов’язків, то логічним виглядає здійснення цього в залежності від прийнятого рішення щодо організації реалізації завдань із запобігання та виявлення корупції шляхом внесення змін до положення про відповідний структурний підрозділ та/або посадових інструкцій окремих працівників.
При перегляді обсягу повноважень службовців шляхом доповнення їх обов’язками щодо запобігання та виявлення корупції постає питання стосовно реалізації такого передбаченого статтею 32 Кодексу законів про працю механізму, як попередження особи про зміну істотних умов праці. У цьому контексті варто звернути увагу на відсутність особливостей, пов’язаних із характером додаткових повноважень. Це ж стосується й підвищення рівня оплати праці у зв’язку з покладанням на працівника нових обов’язків.
Важливим аспектом діяльності уповноважених підрозділів (осіб), який покликаний сприяти належному виконанню ними своїх повноважень, є належна кваліфікація працівників, відповідальних за антикорупційну діяльність.
Саме тому в Положенні приділяється окрема увага цьому питанню. Згідно з пунктом 10 Положення на посади керівника, його заступника та спеціалістів уповноваженого підрозділу органу виконавчої влади призначаються особи з відповідним рівнем кваліфікації згідно з Довідником типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців.
Вказаний Довідник затверджений наказом Нацдержслужби від 13 вересня 2011 року № 11, він містить рекомендовані матеріали і має на меті сприяти правильному вирішенню питань перерозподілу праці поміж державними службовцями, забезпечувати єдність при визначенні їх посадових обов'язків, повноважень та кваліфікаційних вимог, що до них ставляться. В ньому визначені відповідні характеристики для посад службовців центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, а також посад, що мають наскрізний характер. При цьому, враховуючи рекомендаційні положення Постанови Уряду щодо утворення уповноважених підрозділів для органів місцевого самоврядування, уважаємо, цілком прийнятним використання ними Довідника, зокрема, в частині характеристик двох останніх із згаданих категорій посад, з врахуванням особливостей організації роботи та структури відповідного органу.
Вцілому ж при доборі кадрів для здійснення роботи із запобігання та виявлення корупції важливо приділяти увагу компетентності майбутнього працівника, наявності у нього необхідних знань та навичок, які дозволять йому виконувати обов’язки ефективно.
Основні напрямки діяльності уповноважених підрозділів
1) Підготовка, забезпечення та контроль за здійсненням заходів щодо запобігання корупції
Запорукою належного здійснення заходів щодо запобігання корупції є системний підхід до їх підготовки, забезпечення та контролю виконання. З цією метою рекомендується розробляти та впроваджувати внутрішні плани щодо запобігання і протидії корупції. Власне, наявність таких планів у центральних та місцевих органах виконавчої влади, Державній судовій адміністрації прямо передбачена додатком 2 до Державної програми щодо запобігання і протидії корупції на 2011 – 2015 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2011 року № 1240.
Розробці таких планів має передувати комплексний аналіз специфіки діяльності відповідного органу, корупційних ризиків, які виникають в процесі здійснення повноважень представниками даного органу, результатів проведення попередніх антикорупційних заходів, характеру вчинюваних представниками органу корупційних правопорушень.
З урахуванням зазначених даних до плану включаються відповідні аналітичні, організаційні, контрольні, навчальні та нормотворчі заходи.
Такі плани не мають окремо визначеної форми, а тому розробляються як стандартні програмні документи із чітким формулюванням заходу, конкретним визначенням відповідальних за виконання передбачених заходів (структурних підрозділів або осіб), чітких та зрозумілих строків їх реалізації.
З метою забезпечення якісного виконання згаданих планів необхідно забезпечувати підготовку до виконання конкретних заходів з врахуванням їх складності. При цьому доцільно уникати планування формальних за своїм змістом заходів, які безпосередньо мало пов’язані з антикорупційною діяльністю.
Обов’язковим є проведення підсумкового узагальнення стану виконання плану, хоча в рамках здійснення контролю за виконанням плану доцільно щоквартально аналізувати стан реалізації передбачених ним заходів.
Важливою складовою діяльності із запобігання корупції у конкретному органі є виявлення корупційних ризиків в його діяльності (правових, організаційних та інших факторів та причин, які породжують, заохочують (стимулюють) корупцію), їх повне усунення або мінімізація. Спрямовані на це заходи доцільно включати до антикорупційних планів.
Серед згаданих ризиків, зокрема:
- наділення посадових осіб дискреційними повноваженнями – сукупністю прав та обов’язків державних органів та органів місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень;
-неналежна організація роботи, яка проявляється у створенні відповідних умов, що спонукають громадян вдаватися до корупційних дій. У першу чергу це стосується сфери надання адміністративних послуг;
- недоброчесність поведінки службових та посадових осіб.
- конфлікт інтересів.
З врахуванням цього доцільно включати до антикорупційних планів заходи, спрямовані на запобігання виникненню кожного із перелічених ризиків.
Рекомендованим інструментом запобігання корупції є визначення переліку посад з підвищеним корупційним ризиком, тобто тих, характер повноважень яких створює вищу у порівнянні з іншими загрозу вчинення корупційних правопорушень.
Йдеться, насамперед, про посади, перебування на яких передбачає реалізацію повноважень з надання адміністративних послуг, проведення конкурсних процедур, здійснення контролю чи нагляду тощо.
Метою виокремлення згаданих посад є приділення особливої уваги до осіб, які їх займають, більш активного їх залучення до реалізації антикорупційних заходів.
При цьому в органах, підприємствах, установах та організаціях, перебування на більшості посад в яких пов’язане з підвищеним корупційним ризиком, доцільно періодично обговорювати питання щодо запобігання корупції на засіданнях колегій, нарадах за участю керівництва тощо.
2) Надання методичної та консультаційної допомоги з питань дотримання вимог антикорупційного законодавства та проведення роз’яснювальної роботи із запобігання, виявлення і протидії корупції.
Запорукою мінімізації корупційних проявів є забезпечення належного застосування антикорупційного законодавства. Такий підхід узгоджується із пріоритетністю превентивного підходу у подоланні корупції над репресивним. Відтак, методична, консультаційна та роз’яснювальна робота у цьому напрямку є вкрай важливою.
Консультаційна допомога з питань дотримання вимог антикорупційного законодавства полягає розгляді конкретних ситуацій, які виникли у працівників відповідного органу, підприємства, установи, організації, та наданні відповідних рекомендацій. Така допомога також може надаватися окремим структурним підрозділам, якщо певні ситуації для їх працівників є типовими.
В залежності від організації роботи, а також наявності потреби у особи, що звернулася за наданням консультації, вона може надаватися в письмовій чи усній формі.
Наприклад, відповідна допомога може надаватися у випадку необхідності з’ясування наявності чи відсутності в особи конфлікту інтересів, конкретні запитання можуть стосуватися заповнення декларації про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру тощо.
Роз’яснювальна робота із запобігання, виявлення і протидії корупції має носити системний характер і спрямовуватися на забезпечення належного знання та розуміння працівниками органу, підприємства, установи чи організації положень антикорупційного законодавства.
Однією з поширених форм здійснення такої діяльності є проведення з працівниками занять та семінарів на відповідну тематику. В рамках організації цієї роботи з метою забезпечення ефективності даного інструменту необхідно планувати проведення відповідних заходів з врахуванням рівня поширеності корупційних проявів серед працівників, характеру вчинюваних корупційних правопорушень, а також проблемних питань, які виникають при застосуванні положень антикорупційного законодавства.
До прикладу, в період з 1 січня по 1 квітня актуальним є проведення занять з питань заповнення декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру.
В залежності від тематики занять до їх проведення можна залучати представників інших органів, діяльність яких пов’язана із запобіганням та протидією корупції (представники спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції, Нацдержслужби тощо).
Згадана робота може також здійснюватися шляхом періодичних публікацій у галузевих виданнях, які поширюються серед працівників органу, підприємства, установи, організації, розміщення повідомлень на інформаційних стендах або внутрішніх електронних інформаційних базах.
Найбільш прийнятною формою методичної роботи є підготовка та поширення методичних посібників з питань запобігання та виявлення корупції, які залежно від потреби можуть бути комплексними або тематичними.
3) Проведення перевірки фактів своєчасності подання декларацій, а також здійснення їх логічного та арифметичного контролю.
Вказане завдання уповноважених підрозділів (осіб) пов’язане із змінами до Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції», що мали місце у 2013 році та про які згадувалося вище.
Обговорюючи питання перевірки фактів своєчасності подання декларацій слід виходити з того, що відповідно до частини першої статті 12 згаданого Закону суб'єкти декларування зобов'язані щорічно до 1 квітня подавати за місцем роботи (служби) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за минулий рік за формою, що додається до цього Закону.
Суб'єкти декларування, які не мали можливості подати до 1 квітня за місцем роботи (служби) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за минулий рік через перебування у відпустці у зв'язку з вагітністю та пологами або для догляду за дитиною, через тимчасову непрацездатність, перебування за межами України, під вартою, подають таку декларацію за звітний рік до 31 грудня.
Суб'єкти декларування, які звільняються або іншим чином припиняють діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, подають декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за період, не охоплений раніше поданими деклараціями. Стосовно зазначеної категорії суб’єктів декларування необхідно мати на увазі, що декларація має бути подана ними до моменту звільнення. При цьому декларація заповнюється лише за неохоплений раніше поданими деклараціями період. Тобто, якщо наприклад, особа звільняється 1 жовтня відповідного року, то вона має подати декларацію за період з 1 січня по 1 жовтня цього року. З огляду на те, що заповнення декларації може потребувати збору суб’єктом декларування певної інформації, необхідно завчасно інформувати працівників про наявність згаданого обов’язку.
Суб'єкти декларування, які звільнилися або іншим чином припинили діяльність, пов'язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, зобов'язані протягом одного року подавати за своїм останнім місцем роботи (служби) декларацію про майно, доходи, витрати і зобов'язання фінансового характеру за минулий рік за формою і в порядку, визначеними цим Законом. Таким чином, особи, що припинили службу мають подавати до 1 квітня наступного за звітним року декларацію за попередній календарний рік за місцем роботи (служби), перебування на якій передбачало обов’язок подавати декларацію про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру.
З метою належного виконання звільненими особами цього обов’язку також необхідно завчасно, зокрема, при звільненні, інформувати їх про його наявність, а також за можливості контактувати з ними завчасно до настання строку подання декларації.
Перевірка факту своєчасності подання декларації здійснюється протягом п'ятнадцяти робочих днів з дня, у який така декларація повинна бути подана.
У випадку, якщо організація декларування та здійснення заходів щодо запобігання та виявлення корупції належать до повноважень різних структурних підрозділів або осіб, необхідним є налагодження співпраці між ними з метою забезпечення здійснення уповноваженим підрозділом (особою) контролю своєчасності подання декларації.
Відповідальність за неподання або несвоєчасне подання декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру передбачена статтею 1726 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Таким чином, у випадку виявлення відповідних фактів необхідно інформувати спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції.
Перевірка декларації на наявність конфлікту інтересів суб'єкта декларування здійснюється протягом тридцяти днів з дня подання декларації і полягає у порівнянні службових обов'язків суб'єкта декларування з його та членів його сім'ї фінансовими інтересами.
Стосовно здійснення логічного та арифметичного контролю декларацій, то на сьогодні Міністерством фінансів України спільно з Міністерством юстиції України завершується розробка проекту Порядку здійснення такого контролю. З огляду на те, що положення базового Закону стосовно згаданого виду контролю декларацій набрали чинності з 1 січня цього року, передбачається що його проведення стосуватиметься декларацій, поданих після 2014 року.
Виконуючий обов’язки директора Департаменту антикорупційного законодавства та законодавства про правосуддя Міністерства юстиції України Сіверс Р.В.
Начальник відділу антикорупційної політики Департаменту антикорупційного законодавства та законодавства про правосуддя Міністерства юстиції України Кухарук А. В.