ЮРИДИЧНИЙ ВИСНОВОК Міністерства юстиції щодо рішень деяких органів місцевого самоврядування (Харківської міської ради, Севастопольської міської ради і Луганської обласної ради) стосовно статусу та порядку застосування російської мови в межах міста Харкова,

Інше

ЮРИДИЧНИЙ ВИСНОВОК

Міністерства юстиції

щодо рішень деяких органів місцевого самоврядування (Харківської міської ради, Севастопольської міської ради і Луганської обласної ради) стосовно статусу та порядку застосування російської мови в межах міста Харкова, міста Севастополя і Луганської області

І. ФАКТИ

1. 6 березня 2006 року Харківська міська рада (міський голова В. Шумілкін) у Рішенні № 43/06 постановила, зокрема:

визнати російську мову в місті Харкові регіональною – „в означенні Європейської хартії регіональних мов або мов меншин" (пункт 1 Рішення);
встановити, що Харківська міська рада, її виконавчі органи в своїй роботі та в офіційних документах, повідомленнях, оголошеннях використовують поряд з українською (державна мова) російську мову (регіональна мова) – як мови роботи, діловодства і документації, тобто як робочі мови (пункт 2 Рішення);
врахувати, що згідно з Законом УРСР „Про мови в Українській РСР" та Законом „Про звернення громадян" громадяни мають право звертатися до будь-яких державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ і організацій українською і російською мовами або мовою, прийнятною для сторін (пункт 3 Рішення).

2. 25 квітня 2006 року Луганська обласна рада (голова ради В. Голенко) у Рішенні № 2/13 постановила, зокрема:

вважати, що російська мова в Луганській області „у визначенні Європейської Хартії регіональних мов або мов меншин" є регіональною мовою (пункт 1 Рішення);
встановити, що Луганська обласна рада, її виконавчий апарат у своїй роботі та в офіційних документах, повідомленнях, оголошеннях використовують поряд з українською (державною) і російську мову як мови роботи, діловодства й документації (пункт 2 Рішення);
запропонувати органам державної виконавчої влади та органам місцевого самоврядування забезпечити право громадян звертатися до будь-яких державних, партійних, судових, громадських органів, підприємств, установ і організацій як державною, так і російською мовами (пункт 4 Рішення).

3. 26 квітня 2006 року Севастопольська міська рада (голова ради В. Саратов) у Рішенні № 11 постановила, зокрема:

визнати, що російська мова на території міста Севастополя є регіональною, "такою, що потребує охорони і розвитку в спосіб, який не перешкоджає розвиткові державної української мови" (пункт 1 Рішення);
повідомити органи, організації та осіб, на яких поширюються положення Європейської хартії, про права та обов`язки, які визначені нею (пункт 2 Рішення);
запропонувати державним установам, органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам і організаціям усіх форм власності застосовувати російську мову на рівні та в обсягах, які забезпечують потреби населення міста Севастополя (пункт 3 Рішення);
забезпечити використання (чи прийняття – в разі необхідності) паралельно з назвами державною мовою „традиційно правильних форм" написання таких назв також і російською мовою (пункт 4 Рішення).

ІІ. НАЦІОНАЛЬНЕ ПРАВО

А. Щодо статусу та порядку застосування (використання) мов в Україні

4. Нормативну базу, що визначає статус і порядок застосування (використання) мов в Україні та стосується питання, що є предметом аналізу, становлять зокрема:

1) Конституція України 1996 р. [I];

2) Рішення Конституційного Суду України (№10-рп/99) від 14 грудня 1999 року (справа про застосування української мови) [II];

3) Закон УРСР „Про мови в Українській РСР" (№ 8312-ХІ) від 28 жовтня 1989 року (із подальшими змінами і доповненнями) [III];

4) Закон України „Про національні меншини в Україні" (№ 2494-ХІІ) від 25 червня 1992 року [IV];

5) Закон України „Про звернення громадян" (№ 393/96-ВР) від 2 жовтня 1996 року (в редакції від 20 січня 2005 року) [V];

6) Закон України „Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" (№350-XIV) від 23 грудня 1998 року [VI];

7) Закон України „Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин" (№ 802-IV) від 15 травня 2003 року [VII];

8) кодекси:

а) Кримінально-процесуальний кодекс України від 28 грудня 1960 року (в редакції від 15 березня 2006 року) [VIII (a)];

б) Кодекс про адміністративні правопорушення (№ 8073-Х) від 7 грудня 1984 року (в редакції від 23 лютого 2006 року) [VIII (б)];

в) Цивільний процесуальний кодекс України (№ 1618-IV) від 18 березня 2004 року (в редакції від 16 березня 2006 року) [VIII (в)];

г) Кодекс адміністративного судочинства України (№ 2747-IV) від 6 липня 2005 року [VIII (г)];

9) а також норми Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (№ 280/97-ВР) від 21 травня 1997 року (з подальшими змінами і доповненнями) [IX] та інших законів України (які не впливають принципово на суть аналізу питання).

5. Конституцією України [I] встановлено, що:

державною мовою в Україні є українська мова (частина перша статті 10);
в Україні гарантується вільний розвиток, використання і захист російської, інших мов національних меншин України (частина третя статті 10);
застосування мов в Україні гарантується Конституцією України та визначається законом (частина п`ята статті 10);
виключно законом визначається порядок застосування мов (пункт 4 частини першої статті 92).

6. Рішенням Конституційного Суду України [II] визначено, зокрема, що:

українська мова як державна є обов`язковим засобом спілкування на всій території України при здійсненні повноважень органами державної влади та органами місцевого самоврядування (мова актів, діловодства, документації тощо);
поряд з державною мовою при здійсненні повноважень місцевими органами виконавчої влади, органами Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування можуть використовуватися російська та інші мови національних меншин у межах і порядку, що визначаються законами України.

7. Закон „Про мови в Українській РСР" [ІІІ] визначає, зокрема, що:

українська мова має юридичний статус державної (частина перша статті 2);
в роботі державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ і організацій, розташованих в місцях, де більшість громадян, що проживають в місті, районі чи їх сукупності (тобто більшість населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць чи населених пунктів), становлять особи, які належать до інших (ніж українська) національностей, можуть використовуватись – поряд з українською – національні мови цих національностей або мова, прийнятна для всього населення (частини друга та третя статті 3);
громадяни вправі звертатися до державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ і організацій українською чи іншою мовою їх роботи, російською мовою або мовою, прийнятною для сторін (частина друга статті 5);
акти місцевих органів державної влади та управління приймаються і публікуються українською мовою, а в разі необхідності – публікуються і іншою національною мовою (частина друга статті 10);
офіційні назви державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ і організацій утворюються і подаються українською мовою, а з правого боку (чи внизу) ці назви можуть подаватися в перекладі іншою мовою (стаття 37);
топоніми – назви населених пунктів, адміністративно-територіальних одиниць, вулиць, майданів, річок і т. ін. – утворюються і подаються українською мовою, а також можуть передаватися національною мовою більшості населення тієї чи іншої місцевості (частина перша статті 38).

8. Закон „Про національні меншини в Україні" [IV] визначає, зокрема, що:

у роботі державних органів, громадських об`єднань, а також установ і організацій, розташованих у місцях, де більшість населення становить певна національна меншина, може використовуватись її мова – поряд з державною українською мовою (стаття 8).

9. Закон „Про звернення громадян" [V] визначає, зокрема, що :

громадяни мають право звертатися до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об`єднань громадян, посадових осіб українською чи іншою мовою, прийнятною для сторін (стаття 6).

10. Закон України „Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" [VI] визначає, зокрема, що:

в Автономній Республіці Крим поряд з державною мовою забезпечується функціонування і розвиток, використання і захист російської, кримсько-татарської, а також мов інших національностей (пункт 1 статті 10 Конституції АРК);
в Автономній Республіці Крим російська мова як мова більшості населення і прийнятна для міжнаціонального спілкування використовується в усіх сферах суспільного життя (пункт 2 статті 10 Конституції АРК);
вирішення питань щодо забезпечення функціонування державної (тобто – української), російської, кримсько-татарської та інших національних мов віднесено до компетенції Верховної Ради Автономної Республіки Крим (підпункт 14 пункту 2 статті 26 Конституції АРК).

11. Кодексами України, які визначають процедуру різних видів судочинства (чи притягнення особи до адміністративної відповідальності), встановлено, що:

особи, які беруть участь у справі та не володіють (або недостатньо володіють) державною мовою, мають право користуватися рідною мовою або мовою, якою вони володіють [VIII (a)]; [VIII (б)]; [VIII (в)]; [VIII (г)].

ВИСНОВКИ:

Зі змісту Конституції України та положень інших чинних норм українського права випливає, що:

порядок застосування мов в Україні, у тому числі – і російської, визначається законом України;
порядок застосування російської мови в Україні докладно визначено законами України ([III]; [IV]; [V]; [VI]; [VIII (a)]; [VIII (б)]; [VIII (в)]; [VIII (г)]), відповідно до яких гарантовано:

вільне використання російської мови в роботі органів місцевого самоврядування як мови роботи, діловодства й документації у місцях, де більшість населення становить певна національна меншина;
право громадян звертатися до будь-яких державних органів, установ та організацій, а отже – і органів місцевого самоврядування, також і російською мовою;
право осіб, які беруть участь у судових чи адміністративних справах, користуватися рідною мовою, у тому числі – і російською;
застосування російської мови для позначення у назв державних, партійних, громадських органів, підприємств, установ і організацій, а також топонімів – у тих місцях, де більшість громадян, що проживають в місті, районі чи їх сукупності (тобто більшість населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць чи населених пунктів), становлять особи, які належать до російської національності.

застосування російської мови як мови роботи, діловодства та документації в органах місцевого самоврядування (відповідно до положень цих законів, а також – до Рішення Конституційного Суду України [II]) має здійснюватися одночасно із застосуванням державної (української) мови і не повинно підмінювати застосування української мови як державної.

Тому:

1) Пункти 2 і 3 Рішення Харківської міської ради (№ 43/06 від 6 березня 2006 р.), пункти 3 і 4 Рішення Севастопольської міської ради (№ 11 від 26 квітня 2006 р.), пункт 2 Рішення Луганської обласної ради (№ 2/13 від 25 квітня 2006 р.) щодо застосування російської мови в межах відповідно – міста Харкова, міста Севастополя і Луганської області не відповідають нормам чинного українського законодавства, бо стосуються тих питань, що є предметом регулювання лише закону, і які українським законом врегульовано інакше, ніж зазначеними рішеннями вищеназваних рад;

2) Рішення Севастопольської міської ради (№ 11 від 26 квітня 2006 р.) було ухвалено та оприлюднено в порушення вимог українського законодавства, бо було постановлено та опубліковано (в газеті "Севастопольские известия", № 42 від 29.04.2006 р.) лише російською мовою, тоді як чинними нормами українського права визначено, що акти місцевих органів державної влади та управління приймаються і публікуються українською мовою (не виключаючи при цьому одночасного застосування інших мов).

Б. Щодо сфери компетенції органів місцевого самоврядування у питанні мовної політики

12. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» [IX] визначає, що:

- до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад у цьому питанні віднесено (і вирішується виключно на пленарних засіданнях), зокрема, вирішення відповідно до закону питання про мову (мови), якою користуються у своїй роботі рада, її виконавчий орган та яка використовується в офіційних оголошеннях (пункт 50 частини першої статті 26);

Цей Закон не містить положень, відповідно до яких обласна рада наділена компетенцією вирішувати питання мовної політики в рамках саме цього акта законодавства.

Жоден український закон не містить положень стосовно того, що міська чи обласна рада мають компетенцію визначати статус мов, які застосовуються у роботі цих рад, чи можуть використовуватися в межах територій відповідних територіальних громад.

ВИСНОВОК:

У зв'язку з тим, що ні Конституція України, ні Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" [IX], ні жоден інший український закон не містять положень, на основі яких до сфери компетенції органів місцевого самоврядування – міських чи обласних рад – було б віднесено вирішення питань щодо юридичного статусу мов, які використовуються в роботі цих органів чи застосовуються в межах територій відповідних територіальних громад, то положення пункту 1 Рішення Харківської міської ради (№ 43/06 від 6 березня 2006 р.), пунктів 1, 2 і 3 Рішення Севастопольської міської ради (№ 11 від 26 квітня 2006 р.), пункту 1 Рішення Луганської обласної ради (№ 2/13 від 25 квітня 2006 р.) є такими, що не відповідають українським законам, передовсім і головним чином у частині визначення російської мови як регіональної (відповідно – у місті Харкові, у місті Севастополі та в Луганській області).

ІІІ. МІЖНАРОДНЕ ПРАВО

13. Спільним для вищезазначених рішень Харківської міської ради, Севастопольської міської ради і Луганської обласної ради є те, що у кожному з актів відповідного органу місцевого самоврядування міститься посилання на так звану "Європейську Хартію регіональних мов або мов національних меншин" як підставу ухвалення рішення про визначення російської мови як регіональної (відповідно – у місті Харкові, у місті Севастополі та в Луганській області).

14. Зазначена Європейська Хартія була підписана від імені України 2 травня 1996 року та ратифікована Верховною Радою України15 травня 2003 року (Закон України "Про ратифікацію Європейської Хартії регіональних мов або мов меншин" [VII]); ратифікаційна грамота депонована 19 вересня 2005 року.

Ратифікація Україною цієї Хартії у такому вигляді, як це було вчинено 15 травня 2003 року, об'єктивно спричинила виникнення в Україні низки гострих проблем юридичного, політичного та економічного характеру. Головними причинами цього є як неправильний офіційний переклад тексту документа українською мовою, який був доданий до Закону про ратифікацію Хартії, так і хибне розуміння об'єкта і мети Хартії.

15. Автентичні тексти Хартії, укладеної офіційними мовами Ради Європи – англійською і французькою, чітко вказують на те, що у цьому акті міжнародного права йдеться достеменно не про "регіональні мови або мови меншин" (як це міститься у назві та у тексті Закону України [VII]), а про єдине поняття – "регіональні або міноритарні мови".

Понад те – як зазначено у пункті 11 Пояснювальної записки до Європейської Хартії: "Метою Хартії є захист та підтримка регіональних або міноритарних мов, а не мовних меншин".

16. За визначенням, наведеним у статті 1 Хартії, поняття "регіональні або міноритарні мови" означає мови, котрі:

(і) є традиційно вживаними в межах певної території держави громадянами цієї держави, які утворюють групу чисельністю меншою від решти населення держави; та

(іі) є відмінними від офіційної (их) мови (мов) цієї держави.

17. Хартія як акт міжнародного права не визначає статусу регіональних або міноритарних мов, а містить перелік цілей і принципів, відповідно до яких кожна держава (яка є стороною Хартії) бере на себе зобов'язання покладати в основу своєї політики, законодавства і практики захист цих мов.

Поняття "регіональні або міноритарні мови" охоплює також і ту категорію мов (що потребують захисту з боку держави), яку в Хартії поіменовано як "позатериторіальні мови" – ті, що їх застосовують громадяни держави і які є відмінними від мов, що їх застосовує решта населення, але які, хоч і застосовуються в межах території держави, все ж таки не можуть бути співвіднесені з конкретним географічним простором.

18. Об'єктом Хартії, тобто тим предметом, на який її безпосередньо спрямовано, є захист мов, котрим загрожує зникнення. Отже, об'єктом Хартії є загрожені мови як етнокультурне явище, а не мовні права національних меншин, які проживають у певних регіонах держави.

Натомість Закон України "Про ратифікацію Європейської Хартії регіональних мов або мов меншин" ([VII]) передбачає надання захисту саме мовам національних меншин, що прямо суперечить об'єкту та цілям самої Хартії.

19. Закон України про ратифікацію Хартії має відповідати об'єкту Хартії. А тому його об'єктом мали б стати менш уживані, ніж державна (українська), регіональні або міноритарні мови, які використовуються в певній частині території держави.

Цілком очевидним є те, що російська мова жодним чином не потрапляє під визначення регіональної або міноритарної мови (як його наведено в Хартії), оскільки ця мова використовується в межах території України в багатоманітних функціональних сферах та на надзвичайно широкій території (не в одному географічному просторі). Вона не потребує особливого захисного режиму через загрозу свого зникнення. Навпаки – у багатьох регіонах України вона є домінуючою та навіть такою, що через своє панівне становище загрожує зникненню інших мов, включно з українською.

Окрім цього, хибне розуміння сутності та спрямованості Хартії на час її ратифікації Верховною Радою України (і не в останню чергу через помилковий переклад українською мовою) спричинило грубу помилку в тій частині тексту Закону про ратифікацію, що передбачає "захист" неіснуючих мов – "грецької" та "єврейської" (в сучасних умовах громадяни України відповідного етнічного походження послуговуються новогрецькою мовою та мовою ідиш). З огляду на те, що таких мов, як "грецька" і "єврейська", не існує в природі, а Закон України тут передбачає захист мов грецької та єврейської національних меншин (що не є об'єктом Хартії), то ні Хартію, ні Закон України (про її ратифікацію) у цій частині на практиці виконати неможливо.

Істотним недоліком Закону України (про ратифікацію Хартії) є те, що він не передбачає захисного режиму тим мовам, які насправді потребують його, бо перебувають на межі зникнення. Йдеться, зокрема, про такі мови, що нагально потребують державного захисту в Україні: гагаузька, ідиш, караїмська, кримсько-татарська, кримчацька, ромська, урумська, асирійська та інші.

20. Хартія не передбачає того, що органи місцевого самоврядування держав можуть самостійно визначати статус цих мов чи що вони можуть самі визначати, яку з мов слід відносити до категорії регіональних або міноритарних мов в межах відповідного географічного простору території держави.

Компетенція визнавати ту чи іншу мову на території держави як регіональну або мінори тарну та поширювати на неї захисний режим належить виключно державі – в особі її відповідних органів (що стосовно до української практики узгоджується з положеннями статей 10 і 92 Конституції України – статус мов визначається законом держави, який ухвалює Верховна Рада України).

IV. УЗАГАЛЬНЕНІ ВИСНОВКИ ТА ПРОПОЗИЦІЇ:

21. Харківська міська рада, Севастопольська міська рада і Луганська обласна рада, ухваливши рішення (відповідно: Харківська – 6 березня 2006 р., № 43/06; Севастопольська – 26 квітня 2006 р., № 11; Луганська – 25 квітня 2006 р., № 2/13), порушили принцип законності, встановлений статтею 19 Конституції України (відповідно до якого – органи місцевого самоврядування зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України), бо вони:

визнаючи російську мову як регіональну (відповідно – у місті Харкові, у місті Севастополі та в Луганській області), внесли до нормативних актів свого рівня питання, яке згідно з приписами Конституції України (статті 10 і 92) є предметом регулювання виключно законом України;
ухвалюючи рішення з цього питання, вийшли за межі повноважень, наданих органам місцевого самоврядування Конституцією і Законами України (чим порушили також і положення частини першої статті 144 Конституції).

22. Конституція України чітко визначила статус російської мови: відповідно до положення частини третьої статті 10 Конституції російській мові в Україні надано статус мови національної меншини. Виходячи з положень статті 156 Конституції, зміна статусу мов, визначеного положеннями статті 10 Конституції, можлива лише за умови зміни конституційних положень статті 10, здійсненої за спеціальним порядком – за поданням відповідного законопроекту Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України і за умови прийняття його не менш як двома третинами від конституційного складу парламенту та затвердження його всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.

23. Посилання в рішеннях місцевих рад на Європейську Хартію регіональних мов або мов меншин є безпідставним, оскільки існуючий офіційний переклад Хартії українською мовою та Закон України про її ратифікацію від 15 травня 2003 року не відповідають об'єкту та цілям автентичної Хартії. Об'єктом Хартії, є захист мов, котрим загрожує зникнення, а не мовні права національних меншин, які проживають у певних регіонах держави. Натомість Закон України про ратифікацію Європейської Хартії регіональних мов або мов меншин передбачає надання захисту саме мовам національних меншин, що прямо суперечить об'єкту та цілям самої Хартії.

24. Обов`язок забезпечувати законність в Україні Конституцією України покладено на прокуратуру. Пунктом 5 статті 121 Конституції України визначено, що на прокуратуру покладено функцію нагляду за додержанням законів з питань прав і свобод людини і громадянина органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.

Відповідно до частини другої статті 144 Конституції, рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Такий порядок встановлено, зокрема, положеннями статей 19 – 25 Закону України „Про прокуратуру" (№ 1789-ХІІ від 1991.11.05; в редакції від 2006.01.11).

25. З урахуванням існуючої ситуації в мовному питанні та з метою її виправлення пропонується, зокрема:

доручити відповідним органам виконавчої влади (із залученням Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права) у найстисліші строки підготувати Концепцію державної мовної політики в Україні, предметом якої має стати унормована система основоположних настанов, які б ґрунтувалися на комплексній оцінці мовної ситуації в Україні і якими мали б керуватися органи державної влади і державного управління у своїй практичній діяльності, виходячи передовсім з потреб: а) відновлення історичної справедливості у питанні функціонування і розвитку української мови; б) утвердження української мови як державної, виходячи з того, що це питання слід вирішувати як інститут державності, а не як культурологічне чи етнокультурне явище; в) здійснення державної політики на забезпечення мовних прав національних меншин відповідно до Європейської Рамкової конвенції; г) забезпечення державного захисту загрожених мов відповідно до Європейської Хартії;
розглянути та вирішити питання про створення в Україні інституційної системи забезпечення державної мовної політики (відповідно до положень Концепції), яка б включала (окрім існуючої Національної ради з питань радіо і телебачення) нові інституції, зокрема: а) Національну раду з питань мовної політики при Президентові України; б) Департамент мовної політики у складі Міністерства юстиції; в) Національну комісію з питань правопису та мовних норм Національної академії наук України; г) Національну комісію правничої термінології тощо;
забезпечити підготовку (з наданням статусу офіційного) виправленого перекладу українською мовою Європейської Хартії регіональних або міноритарних мов (із залученням до цієї роботи Міністерства закордонних справ, Міністерства юстиції та Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права);
забезпечити підготовку та подання на розгляд Верховної Ради України законопроекту (як невідкладного) з метою приведення Закону України „Про ратифікацію Європейської хартії регіональних мов або мов меншин" ([VII])у відповідність з об`єктом та цілями автентичної Хартії, укладеної офіційними мовами Ради Європи – англійською та французькою (із залученням до цієї роботи Міністерства закордонних справ, Міністерства юстиції та Національної комісії зі зміцнення демократії та утвердження верховенства права).

Міністр юстиції України

Сергій Головатий

10 травня 2006 року