Головний спеціаліст відділу
з питань соціального, трудового та гуманітарного законодавства
департаменту державної реєстрації нормативних актів
І.М. Мельничук
Нормативно-правові акти міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, правові аспекти їх виконання та застосування.
Однією з багатьох функцій, покладених на міністерства, інші центральні органи виконавчої влади (далі-міністерства), є прийняття ними нормативно-правових актів на підставі й на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, обов’язкових до виконання на території України.
За юридичною термінологією нормативно-правовий акт є офіційним письмовим документом, який приймається уповноваженим органом, установлює, змінює або скасовує норми права.
Нормативно-правові акти міністерств поширюються, як правило, на сферу діяльності міністерства або на всіх громадян та юридичних осіб. На відміну від правових актів індивідуального значення (вирок суду, наказ директора тощо) нормативно-правові акти мають найбільш загальний характер та спрямовані на врегулювання певного виду суспільних відносин і застосовуються неодноразово.
Статтею 117 Конституції України закріплено, що нормативно - правові акти міністерств підлягають державній реєстрації в порядку, установленому законом.
Наразі це питання (питання державної реєстрації) регулюється Указом Президента України від 03.10.92 №493 „Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" (далі-Указ), що був прийнятий з метою впорядкування видання міністерствами, іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів, забезпечення охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, установ та організацій. Набувають чинності такі акти через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.
Спеціальний порядок державної реєстрації нормативно-правових актів установлено Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 (далі-Положення).
Критерієм чинності таких актів та їх застосування є державна реєстрація нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України (далі-Мін’юст) та занесення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, який запроваджений згідно з Указом Президента України від 27.06.96 № 468. Державна реєстрація полягає у тому, що такі нормативно-правові акти проходять правову експертизу на відповідність Конституції України, законам України та іншим актам законодавства.
Положенням установлено, що державній реєстрації в Мін’юсті підлягають нормативно-правові акти будь-якого виду (постанови, накази, інструкції тощо), якщо в них є одна або більше правових норм. Однак з числа нормативно-правових актів, що подаються на державну реєстрацію, є такі, які не підпадають під дію Указу та відповідно до пункту 5 Положення повертаються суб’єктам нормотворення без державної реєстрації (як акти оперативно-розпорядчого характеру; такі, що мають рекомендаційний характер; якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищих органів; які спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що не мають нових правових норм; або як акти нормативно-технічного характеру (державні стандарти, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, форми звітності та інші). Зокрема, у першому півріччі 2006 року повернуто без державної реєстрації наказ Мінприроди від 07.07.2006 № 322 „Про укладення та ведення Державного реєстру пестицидів і агрохімікатів", оскільки він визначав діяльність структурних підрозділів міністерства та був спрямований на виконання рішень вищих органів і не містив нових правових норм. Так само й наказ МОН від 08.06.2006 № 447 „Про затвердження Примірної форми проекту технологічного парку", оскільки примірні форми документів не є обов’язковими до виконання та мають рекомендаційний характер.
Такі акти можуть застосовуватись без проходження процедури державної реєстрації в Мін’юсті. Їх оскарження здійснюється в судовому порядку відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
Окремо слід зазначити про державну реєстрацію державних санітарних норм, які затверджуються головним державним санітарним лікарем. З цього питання до Мін’юсту надходить багато звернень щодо їх чинності та застосування. Раніше такі норми не підлягали державній реєстрації в Мін’юсті. Після внесення змін до Закону України „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення" (від 7 лютого 2002 року) змінено правове поняття санітарних норм. Визначено, що санітарні норми є нормативно-правовими актами, тому ті санітарні норми, які були прийняті після внесення змін до зазначеного Закону, підлягають обов’язковій державній реєстрації в Мін’юсті та застосовуються після їх державної реєстрації. Таким чином, раніше прийняті санітарні норми, якщо вони не суперечать чинному законодавству, підлягають виконанню та застосуванню.
Одночасно слід зазначити, що на сьогодні ще продовжують діяти та застосовуватись акти, які були прийняті міністерствами Союзу РСР. Питання їх дії врегульовані постановою Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року № 1545 „Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР", відповідно до якої акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавством України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України.
Але, все одно такі акти врешті решт мають закінчити термін дії та не застосовуватись на території України, а суспільні відносини, які ними регулювались, мають бути врегульовані законодавством України.
Статистичні дані свідчать, що з часу прийняття Указу щороку зростає кількість нормативно-правових актів, що приймаються міністерствами та подаються на державну реєстрацію. Так, у 2004 році подано на державну реєстрацію 1786 актів, у 2005 році - 1911 актів, за 7 місяців 2006 року - 1086 актів. З них зареєстровано в Міністерстві юстиції відповідно 1681, 1594, 898 актів.
Водночас із збільшенням кількості актів, що подаються на державну реєстрацію, зростає кількість відмов у державній реєстрації нормативно-правових актів або повернення їх на доопрацювання.
Так, у 2004 році відмовлено в державній реєстрації 79 актів, у 2005 році - 95, за 7 місяців 2006 року - 45 актів. Основною причиною відмов в державній реєстрації є перевищення компетенції суб’єктами нормотворення.
Така значна кількість відмов у державній реєстрації свідчить про те, що міністерства продовжують порушувати статтю 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Міністерства, що подають на державну реєстрацію нормативно-правові акти на видання яких немає повноважень, аргументують це загальним правом міністерств відповідно до положень про них видавати накази, забуваючи при цьому, що нормативно-правові акти мають видаватись на виконання законів України, актів Президента України та Кабінету Міністрів України, а не заповнюють прогалини в законодавстві на власне бажання і на свій розсуд.
Мають місце випадки, коли міністерства не скасовують нормативно-правих актів, в державній реєстрації яких відмовлено у зв’язку з перевищенням компетенції. Такі акти відповідно до підпункту „б" пункту 13 Положення підлягають скасуванню органом, що його видав, у 5-денний термін з дня отримання рішення про державну реєстрацію чи висновку за результатами розгляду скарги на рішення про відмову в державній реєстрації акта. Копія відповідного розпорядчого документа в цей самий строк повинна в направлятися до Мін’юсту.
Проте до цього часу не скасовано ряд нормативно-правових актів міністерств, що були прийняті в 2004, 2005 роках. Зокрема це наказ МЗС від 16.06.2004 №136 „Щодо порядку оформлення віз іноземним журналістам та членам їх сімей для в’їзду та перебування в Україні", наказ Держпідприємництва від 30.11.2004 № 134/98 „Про затвердження Ліцензійних умов провадження туроператорської та турагентської діяльності", наказ Держмитслужби від 16.09.2005 № 870 „Про затвердження Порядку анулювання вантажних митних декларацій і результатів митного оформлення товарів" та деякі інші.
Значна кількість нормативно-правових актів відповідно до пункту 11¹ Положення повертається на доопрацювання. Так, у 2004 році повернуто на доопрацювання 148 актів, у 2005 році - 222, за 7 місяців - 45. Проте є випадки, коли після закінчення місячного терміну, установленого Положенням для доопрацювання, деякі акти не подаються повторно на державну реєстрацію та не скасовуються.
Так, перебувають на контролі Мін’юсту наказ Мінкультури від 07.12.2004 № 835 „Про затвердження загального положення про клубне формування закладу культури системи Міністерства культури і мистецтв", наказ Мінпаливенерго від 12.04.2005 № 9 „Про затвердження Інструкції щодо попередження дорожньотранспортних подій на підприємствах паливно-енергетичного комплексу України" та інші.
З метою контрою виконання Указу Мін’юст відповідно до своїх повноважень здійснює перевірки міністерств щодо виконання ними законодавства про державну реєстрацію. Так, за 7 місяців 2006 року під час перевірок виявлено 65 нормативно-правових актів, які не зареєстровані, але підпадають під дію Указу (у Мінтрансзв’язку – 9, у МОЗ – 8). За наслідками перевірок скасовано тільки 11, решта продовжують застосовуватись.
Вимоги Мін’юсту щодо скасування таких нормативно-правових актів залишаються тільки пропозиціями. Важелі впливу Мін’юсту на такі недбалі дії міністерств досить обмежені. Так, відповідно до пункту 1 постанови Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 „Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" Мін’юсту надано право вносити пропозиції про усунення виявлених порушень і недоліків та про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у допущених порушеннях.
Проте такі заходи не дають належних результатів. У зв’язку з цим, Мін’юстом підготовлено проект Закону України „Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення", яким передбачено введення адміністративної відповідальності за порушення законодавства про державну реєстрацію нормативно-правових актів.
За власною ініціативою, а також за зверненнями громадян або юридичних осіб, що надходять до Мін’юсту щодо чинності та застосування нормативно-правових актів міністерств, Мін’юст переглядає зареєстровані акти. Результати подібних переглядів свідчать, що значна кількість нормативно-правових актів потребує внесення змін або визнання актів такими, що втратили чинність. Прикро, коли міністерства роками не переглядають та не приводять у відповідність до чинного законодавства власні нормативно-правові акти. Наприклад, МОН має переглянути та привести у відповідність до чинного законодавства близько 30 нормативно-правових актів.
Таким чином, міністерства порушують вимоги пункту 16 Положення, згідно з яким у разі внесення змін, доповнень або визнання таким, що втратив чинність, акта законодавства, відповідно до якого прийнято нормативно-правовий акт, орган, що видав цей нормативно-правовий акт зобов’язаний у місячний термін унести до нього відповідні зміни, доповнення або визнати його таким, що втратив чинність.
Пунктом 17 Положення Мін’юсту надано право скасовувати рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів у зв’язку з: виявленням обставин, що не були відомі реєструючому органу під час реєстрації нормативно-правового акта; винесенням рішення суду про визнання нормативно-правового акта неправомірним (недійсним); одержанням повідомлення від Держпідприємництва або його територіального органу про виявлення будь-якої обставини, визначеної у частині першій статті 25 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності"; одержанням висновку Мін’юсту, Головного управління Мін’юсту в Автономній Республіці Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських управлінь юстиції про невідповідність нормативно-правового акта Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини; виявленням порушень або недотримання вимоги пункту 16 цього Положення органом, що видав нормативно-правовий акт.
Підставами для скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта можуть бути інші обставини, що виникли після державної реєстрації нормативно-правового акта. Ця процедура застосовується до нормативно-правових актів, що зареєстровані в органах юстиції.
Сама процедура скасування рішень про державну реєстрацію нормативно-правових актів визначена Порядком скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів, занесених до державного реєстру, затвердженим наказом Мін’юсту від 31.07.2000 № 32/5, зареєстрованим в Мін’юсті 31.07.2001 за № 458/4679, і вимагає певного часу.
Розпочинається така процедура, як правило після отримання рішення суду про визнання нормативно-правового акту незаконним і передбачає кілька стадій, зокрема письмове попереднє повідомлення у 5-денний строк привести акт у відповідність до чинного законодавства шляхом внесення змін або визнання таким, що втратив чинність, складання Висновку про скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правового акта, повідомлення про скасування такого рішення та ін. Нормативно-правовий акт, рішення про державну реєстрацію якого скасовано, не є чинним з дня його виключення з державного реєстру.
Хочу зупинитись на процедурі скасування рішень про державну реєстрацію нормативно-правових актів у зв’язку з винесенням рішення суду про визнання нормативно-правового акта неправомірним (недійсним).
Так, статтею 124 Конституції встановлено, що судові рішення ухвалюються судами іменем України і є обов’язковими до виконання на всій території України. Усі нормативно-правові акти міністерств, у тому числі зареєстровані, можуть оскаржуватись в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.
Усього Мін’юстом скасовано 82 таких рішень, за цей рік- 13. Ці акти повинні бути скасовані, або до них мають бути внесені зміни суб’єктами нормотворення. Проте не всі вони вчасно скасовані або визнані такими, що втратили чинність.
Наприклад, Господарським судом міста Києва 04.08.2004 винесено рішення про визнання недійсним спільного наказу Міністерства освіти і науки України, Міністерства фінансів України та Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України №278/250/128 від 06.04.2004 "Про затвердження максимальних граничних норм" , зареєстрованого в Мін’юсті 23.06.2004 за № 779/9378, з моменту його прийняття. МОН про таке рішення суду повідомив Мін’юст невчасно.
Висновок Мін’юсту про скасування рішення державної реєстрації цього наказу складено 26.08.2005, наказ виключено з Державного реєстру нормативно-правових актів 12.09.2005 і тільки 23.11.2005 МОН, Мінфін та Мінекономіки наказом за № 674/81/449 скасували цей наказ. Оскільки до Мін’юсту надходили запити від заявників щодо його скасування, можна припустити, що він весь цей час застосовувався.
Ще приклад застосування нечинного нормативно-правового акта. Так, 15.05.2006 Мін’юстом прийнято рішення про скасування державної реєстрації спільного наказу Мінстату та Мінтрансу від 07.08.96 N 228/253 "Про затвердження Інструкції про порядок виготовлення, зберігання, застосування єдиної первинної транспортної документації для перевезення вантажів автомобільним транспортом та обліку транспортної роботи" (із змінами), зареєстрованого в Мін’юсті 28.08.96 за N 483/1508, процедура скасування державної реєстрації якого розпочалася за повідомлення Держпідприємництва. Виключено цей наказ з Державного реєстру нормативно-правових актів 31.05.2006. До цього цей наказ не скасовано.
На сьогодні склалась парадоксальна ситуація навколо наказу МОЗ, Мінпраці, Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань від 03.11.2004 № 532/274/136-ос/1406 „Про затвердження зразка, технічного опису листка непрацездатності та Інструкції про порядок заповнення листка непрацездатності", який суб’єктами нормотворення своєчасно не був приведений у відповідність до вимог Цивільного кодексу України та за рішенням суду визнаний незаконним в частині розміщення в листку непрацездатності інформації про первинний та заключний діагноз. За повідомленням МОЗ готуються зміни до цього наказу, Фонд соціального страхування з тимчасової втрати працездатності, навпаки, подав заяву щодо його апеляційне оскарження. Такі неузгоджені дії суб’єктів нормотворення свідчать про те, що питання щодо порядку видання, виконання та застосування нормативно-правових актів міністерствами мають бути чітко врегульовані законодавством.
Отже, законодавство про державну реєстрацію нормативно-правових актів потребує удосконалення: необхідно припинити випадки видання міністерствами нормативно-правових актів, що не відповідають чинному законодавству, направлення таких актів до виконання та застосування. Установити відповідальність керівників міністерств за такі неконституційні дії, а також нарешті дочекатися прийняття Закону України „Про нормативно-правові акти" та Закону України „Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення".