У Верховній Раді 05.11.2021 зареєстровано внесений Кабінетом Міністрів проєкт Закону України «Про судово-експертну діяльність» (реєстр. № 6284) (далі – законопроєкт), який було розроблено Міністерством юстиції.
«Ця подія викликала деяку неконструктивну критику від кількох дійових осіб, які вважають себе уповноваженими представниками всієї професійної експертної спільноти. На жаль, в сучасному світі емоційний пост у соціальній мережі для декого є більш переконливим, ніж фахова стаття експерта у відповідній галузі. Психологи називають цей феномен «втратою експертності». Звичайно, можна було б не зважати на хейтерів, як радять психологи, але хотілося б все-таки показати шлях, пройдений під час підготовки законопроєкту, розвінчати міфи та показати майбутнє галузі, як це випливає із законопроєкту, а не бачиться в уяві окремих осіб», – розповідає директор Директорату правосуддя та кримінальної юстиції Олександр Олійник.
Саме для цього ми розпочинаємо цикл матеріалів про законопроєкт «Про судово-еспертну діяльність». І розпочинаємо з того, що ж насправді він собою являє.
Крім того, враховуючи процедуру підготовки законопроєкту, хотілося б показати його переваги перед зареєстрованими альтернативними проєктами (реєстр. №№ 6284-1, 6284-2, 6284-3, далі – альтернативні проекти).
Законопроєкт не є результатом суб’єктивного бачення окремих посадових осіб щодо шляхів врегулювання правовідносин у сфері судово-експертної діяльності. Його підготовці передувало здійснення комунікацій з учасниками суспільних відносин у цій сфері для отримання цілісної картини щодо проблем нормативно-правового регулювання.
«Ми узагальнювали, обробляли та ґрунтовно аналізували одержану інформацію. Аналізу піддавалося законодавство України, судова практика, міжнародний досвід, практика Європейського суду з прав людини, науково-дослідні матеріали, статистичні дані тощо. Також ми проводили анкетування стосовно проблем, які ми виокремили як системні під час комунікації зі стейкхолдерами. Звичайно ж, проводили робочі зустрічі, наради, круглі столи для додаткового обговорення виявлених проблем, щоб почути думку професійної спільноти та обрати найкращий варіант їх розв’язання. Отже, Міністерство юстиції при підготовці законопроєкту відштовхувалося не від свого бачення, не від вказівок «зверху», а від позицій основних учасників суспільних відносин у сфері судово-експертної діяльності», – акцентує Олександр Олійник.
За його словами, саме такий підхід до розробки проєкту нормативно-правового акта забезпечує принцип прямої демократії та верховенства права, відповідає новій філософії у формуванні правової політики, яка базується на проведенні моніторингу впровадження та аналізу ефективності прийнятих нормативно-правових актів відповідно до Порядку моніторингу впровадження та аналізу ефективності прийнятих нормативно-правових актів у сферах правового регулювання банкрутства, виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб), судово-експертної діяльності, судоустрою та судочинства, кримінальної юстиції, адвокатури та адвокатської діяльності, безоплатної правової допомоги, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 24.02.2020 № 666/5 (далі – моніторинг) [1].
Як розповідає директор Директорату правосуддя та кримінальної юстиції, розробці проєкту закону передувала чимала робота:
З метою збору інформації щодо актуальності, ефективності законодавства у сфері судово-експертної діяльності, наявних проблем у врегулюванні окремих питань, пропозицій щодо їх вирішення перед підготовкою законопроєкту Мін’юсту зверталися, зокрема, до державних органів, міжнародних організацій та експертів, громадських, наукових, правозахисних та інших організацій, установ, підприємств.
Всього у рамках моніторингу було надіслано 57 листів, на які отримано 44 відповіді на 428 аркушах [2, с. 5-12, 210-319].
На запит Міністерства юстиції проєктом Європейського Союзу «Право-Justice» у жовтні 2020 року був наданий звіт «Діяльність у галузі судової експертизи: практики іноземних країн».
Київський науково-дослідний інститут судових експертиз (далі – КНДІСЕ) провів у 2020 році міжнародне опитування серед 9 закордонних експертних установ, які є членами Європейської мережі судово-експертних установ ENFSI, для підготовки відповіді (позиції) для Міністерства юстиції в рамках моніторингу. На запит Мін’юсту КНІСЕ надав копії листів від закордонних експертних установ, які є членами ENFSI. Опитування стосувалось системи експертного забезпечення, нормативно-правового регулювання діяльності установ та самоврядування. Отже, був проаналізований досвід Греції, Північної Ірландії, Австрії, Латвії, Польщі, Франції, Шотландії, Іспанії, Німеччини.
За результатами опрацювання отриманої інформації та пропозицій були виділені найбільш актуальні та проблемні блоки питань у сфері судово-експертної діяльності.
Також були розроблені в електронній формі та розіслані заінтересованим особам анкети-опитувальники щодо варіантів вирішення виокремлених проблем правового регулювання.
Під час анкетування було отримано 1718 відповіді, 325 з них – це відповіді від суддів.
З метою визначення шляхів вирішення проблем було проведено 6 фахових комунікацій на такі теми:
«Враховуючи реалії сьогодення, більшість обговорень відбувалися в онлайн-режимі. Важко навіть орієнтовно визначити кількість учасників, які взяли в них участь, оскільки технічні параметри zoom-конференції передбачали не більше 100 одночасних підключень, а бажаючих щоразу виявлялось більше. Зважаючи на це, ми просили державні спеціалізовані установи та великі організації, які бажали взяти участь в обговореннях, робити по 1-2 підключення. Орієнтовно в кожному заході брало участь до 300 осіб», – розповідає Олександр Олійник.
Результати фахових комунікацій були проаналізовані та узагальнені.
Але не лише зазначенні питання були об’єктом окремої уваги. Тут хотілося б зупинитися на такому проблемному питанні, яке потребує нагального законодавчого врегулювання, як дисциплінарна відповідальність судових експертів.
Наголошуючи на важливості гарантій захисту прав і свобод людини і громадянина, Конституція України встановила, що діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них визначаються виключно законом (пункт 22 частини першої статті 92 Конституції України). Конституційний Суд України у рішенні від 30 травня 2001 року №7 дав тлумачення цієї норми Основного Закону України і зазначив, що порушені питання не можуть бути предметом регулювання підзаконних нормативно-правових актів.
Також останнім часом у судових рішеннях звертається увага на невідповідність Конституції України законодавства, що регулює питання дисциплінарної відповідальності судових експертів, яким на сьогодні є відомчі нормативно-правові акти, та скасовуються рішення дисциплінарних органів про застосування до судових експертів дисциплінарної відповідальності.
Тому питання дисциплінарної відповідальності було для фахівців Мін’юсту одним із найбільш актуальних.
«Ми аналізували, зокрема, практику розгляду дисциплінарних проваджень Дисциплінарною палатою Центральної експертно-кваліфікаційної комісії при Міністерстві юстиції. Узагальнення зібраної інформації показало, що орган, який здійснює дисциплінарне провадження, не повинен підміняти функції суду і надавати оцінку повноті, обґрунтованості та об’єктивності підготовленому судовим експертом висновку. Не слід також змішувати дисциплінарну відповідальність, яку може застосовувати керівник судово-експертної установи за порушення працівником установи законодавства про працю, з відповідальністю, яку може понести судовий експерт за порушення своїх професійних обов’язків відповідно до спеціального закону (альтернативний проєкт № 6284-1 має таку ваду)», – наголошує директор Директорату правосуддя та кримінальної юстиції.
Він також звертає увагу, що одними з основоположних принципів юридичної відповідальності є невідворотність і своєчасність [3, c. 619-620]. Дотримання цих принципів можливе лише у разі законодавчого закріплення ефективного механізму контролю за діяльністю судового експерта, який завершується, у випадку виявлення порушення, прозорою процедурою притягнення судового експерта до дисциплінарної відповідальності.
За словами Олександра Олійника, таке законодавче врегулювання сприятиме більш відповідальному відношенню судового експерта до своїх професійних обов’язків, забезпечуватиме правосуддя більш кваліфікованою та об’єктивною експертизою.
Важливість цього питання пов’язана також і з тим, що чітке визначення питань контролю, а також підстав, процедури дисциплінарної відповідальності та видів стягнень, які можуть бути застосовані за вчинення дисциплінарного проступку, слугують забезпеченню незалежності судового експерта. Він має розуміти, коли і в яких випадках його діяльність може бути перевірена, які саме дії вважаються дисциплінарним проступком і яке покарання він може понести у разі його вчинення.
Проаналізувавши отриману інформацію, було визначено і сформульовано позицію по ключових питаннях, які повинні бути законодавчо врегульовані, та підготовлено структуру проєкту акта.
Таким чином, проведена системна робота забезпечила те, що до початку викладення тексту законопроєкту було чітко зрозуміло – які питання будуть в ньому відображені, як та в якій послідовності.
«Готуючи законопроєкт, ми тримали в голові рішення Конституційного Суду України від 13.06.2019 № 5-р/2019, в якому суд зазначив, що «для гарантування конституційного порядку, нормального функціонування держави з метою утвердження прав і свобод людини і забезпечення гідних умов життя Конституція України передбачає структуровану, багаторівневу, ієрархічну систему органів державної влади, які наділені відповідною компетенцією, мають свій предмет відання та владні повноваження». Ми розуміли, що від того, наскільки системно, чітко та юридично грамотно у нормативно-правових актах виписана компетенція тих чи інших органів державного управління, права та обов’язки відповідних суб’єктів, певні процедури, залежить ефективність функціонування конкретної сфери суспільного життя», – розповідає Олександр Олійник.
З огляду на викладене, до безпосередньої підготовки законопроєкту залучалися не лише працівники Міністерства юстиції, а й науковці та судові експерти.
23 жовтня 2020 року на офіційному вебсайті Міністерства юстиції було опубліковано інформацію про проведення громадського обговорення проєктів Закону України «Про судово-експертну діяльність» та Закону України «Про внесення змін до Кримінального процесуального кодексу України (щодо удосконалення деяких положень, пов’язаних з порядком призначення та проведення експертизи)».
Пропозиції та зауваження до цих законопроєктів приймалися до 06.11.2020. Було отримано пропозиції та зауваження, зокрема, від судових експертів, ВГО «Союз експертів України», ГО «Всеукраїнська незалежна науково-дослідна експертна спілка», ГО «Асоціація незалежних судових експертів України», ГО «Асоціація експертів України», ТОВ «Київська незалежна судово-експертна установа», а також від Національної академії правових наук України, Державного науково-дослідного експертно-криміналістичного центру Міністерства внутрішніх справ та його відділень, Українського науково-дослідного інституту спеціальної техніки та судових експертиз Служби безпеки України, Національного наукового центру «Інститут судових експертиз ім. Засл. проф. М. С. Бокаріуса», інших судово-експертних установ Міністерства юстиції, а також обласних бюро судово-медичної експертизи.
11 листопада 2020 року у режимі відеоконференцзв’язку відбулося публічне обговорення законопроєктів за участю заступника Міністра юстиції Олександра Банчука, працівників Міністерства юстиції, міжнародних експертів, керівництва державних спеціалізованих установ, їх територіальних підрозділів/відділень, керівництва юридичних осіб приватного права, основним видом діяльності яких є судово-експертна діяльність, та які мають у своєму складі судових експертів, судових експертів державних спеціалізованих установ та експертів, які не є працівниками зазначених установ, адвокатів. Під час заходу обговорювалися основні положення законопроєктів та результати опрацювання зауважень та пропозицій, які були надіслані в установленому порядку до Міністерства юстиції.
За результатами громадського обговорення було враховано більшість наданих пропозицій та зауважень, зокрема, в частині термінології, строків проведення судової експертизи, суб’єктів здійснення судово-експертної діяльності, суб’єктів самоврядної організації. Деякі пропозиції були взаємовиключними, такими, що не відповідають принципу юридичної визначеності, суперечать Конституції України або не узгоджуються із законами України тощо.
«Тому очевидним є те, що всі пропозиції не могли бути враховані. Під час обговорень ми аргументували свою позицію по тих чи інших пропозиціях, хоча деякі їх автори так і не зрозуміли чи не захотіли зрозуміти хибність своєї думки», – говорить Олександр Олійник.
При цьому, як він зазначає, варто звернути окрему увагу на статус самоврядної організації приватних експертів. Невірний підхід до врегулювання цього питання певних громадських організацій знайшов відображення у деяких альтернативних законопроєктах, які помилково не розрізняють статус громадських об’єднань та самоврядних організацій.
Відповідно до статті 2 Закону України «Про громадські об’єднання» дія цього Закону не поширюється на суспільні відносини у сфері утворення, реєстрації, діяльності та припинення саморегулівних організацій, організацій, які здійснюють професійне самоврядування.
На відміну від громадських організацій, які є юридичними особами приватного права і захищають інтереси своїх членів, нехай і тих, які об’єднані належністю до певної професії, організації професійного самоврядування є юридичними особами публічного права, вони не здійснюють представництва та захисту інтересів окремих членів професії, а покликані представляти і захищати інтереси професії в цілому відповідно до вимог іншого, спеціального законодавства. Головна відмінність самоврядних організацій від громадських об’єднань є в тому, що вони виконують визначені законом функції, делеговані їм державою.
При визначенні моделі інституту самоврядування в законопроєкті були враховані як законодавство України, так і міжнародна практика врегулювання цього питання, практика Європейського суду з прав людини, а також результати проведеного моніторингу.
Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 року № 950 (далі – Регламент КМУ), визначає чітку процедуру погодження проєкту акта, який подається на розгляд Уряду. Так, під час розроблення проєкту акта розробник, зокрема, вивчає стан справ у відповідній сфері, визначає проблему, яка потребує розв’язання, аналізує причини її виникнення, визначає цілі та обирає шляхи їх досягнення, визначає перелік заінтересованих сторін та прогнозує вплив реалізації акта на їх інтереси, визначає предмет правового регулювання, механізм вирішення питання, що потребує врегулювання, передбачає правила і процедури, які, зокрема, унеможливлювали б вчинення корупційних правопорушень, а також робить прогноз результатів реалізації акта (п. 1 § 34 Регламенту КМУ).
Проєкт акта підлягає опрацюванню на відповідність зобов’язанням України у сфері європейської інтеграції, у тому числі міжнародно-правовим, та з урахуванням права Європейського Союзу (acquis ЄС) (п. 1 § 35 Регламенту КМУ).
Під час розроблення проєкту акта, що зачіпає права та свободи, гарантовані Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод, розробник забезпечує врахування положень зазначеної Конвенції та практики Європейського суду з прав людини (п. 1 § 36 Регламенту КМУ).
Розробник надсилає проєкт акта на погодження всім заінтересованим органам, а також до Міністерства цифрової трансформації для проведення цифрової експертизи, до Національного агентства з питань запобігання корупції для проведення антикорупційної експертизи проекту нормативно-правового акта з метою виявлення у ньому факторів, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень (п.1 §§ 37, 371, 372 Регламенту КМУ).
«Міністерство юстиції пройшло цей довгий шлях. До Міністерства фінансів проєкт надсилався декілька разів, поки вдалося досягти компромісу. В результаті процедури погодження нами або були враховані слушні зауваження та пропозиції, або наведені переконливі аргументи неврахування. Під час цієї процедури неодноразово проводилися узгоджувальні наради за участю керівництва заінтересованих органів. У підсумку під час розгляду законопроєкту Урядом будь-яких неврегульованих неузгодженостей не залишилося, зауважень не було. Все наведене є підтвердженням того, що законопроєкт не є фантазією окремих осіб – його розробці передувала тривала підготовча робота, він пройшов експертну оцінку багатьох дійових осіб і заслуговує на втілення в життя», – наголошує директор Директорату правосуддя та кримінальної юстиції.
У наступних матеріалах циклу статей ми розповімо, якими міфами овіяний законопроєкт «Про судово-еспертну діяльність» та про його значимість. Слідкуйте у новинах на нашому сайті!
Список використаних джерел